對生態環境違法既要保持高壓，也要給予一定的容錯空間，剛柔并濟。記者注意到，一段時間以來，多地生態環境部門進一步探索包容審慎的監管制度，已有廣東、河北、江西、湖北等20余個省（自治區、直轄市）推出了生態環境輕微違法免予處罰的規定或清單。鐵腕治污之外，生態環境部門既立足于法治，又著眼于高質量服務經濟社會發展，讓生態環境執法既保持力度，又體現“溫度”。那么生態環境輕微違法免罰有什么標準？什么條件可以免罰？免罰后就萬事大吉了嗎？記者仔細研究各地“不罰”規定不難發現，在各類生態環境違法行為中，不予處罰的情節往往有“首次違法”“主動整改”“后果輕微”等字樣，那么，免罰究竟是如何界定的？“所有的不罰，幾乎都來自《中華人民共和國行政處罰法》的原則性規定。不罰要符合三個條件：一是違法行為輕微，二是及時改正，三是沒有造成危害后果。”江蘇省南通市生態環境局法規標準處處長趙建峰在接受中國環境報記者采訪時介紹道。2021年1月，十三屆全國人大常委會第二十五次會議表決通過了新修訂的《行政處罰法》，該法第三十三條第一款規定，違法行為輕微并及時改正，沒有造成危害后果的，不予行政處罰。事實上，在修改前，《行政處罰法》（2017修正）第二十七條第二款就有類似規定。基于此，免罰在各地生態環境執法已被充分運用。近日，湖南省常德市生態環境局接到居民投訴，反映常德欣福機械制造有限公司內廢油漆桶隨意存放，異味難聞。經過現場調查后，常德市生態環境局依法向企業下達了行政處罰事先告知書，預處罰金10萬元。發現問題后，企業馬上清理了廢油漆桶，并在幾天時間內完善了危廢存儲間，加強了員工培訓，及時完成問題整改。當地考慮到企業是首次違法，且危害后果較輕，整改及時有效，符合常德市發布的《生態環境輕微違法行為免罰清單（第一批）》規定的免罰情形，依據《行政處罰法》第三十三條之規定，依法對他們不予處罰。在三個條件中，趙建峰認為最難界定的是“違法行為輕微”，他認為，在生態環境領域，辦理環評、申領排污許可證、危廢申報等程序性的事項很多，客觀上沒有造成危害后果，也能及時改正，但是否屬于“輕微”行為需要具體判斷和認定。“因此，各地相關的規定，重點在于結合本地情況，從監管的角度，確定哪些符合‘輕微’的情形，給執法的具體實踐可以提供有效的參考。”河北環境工程學院、湖南中奕律師事務所的曹曉凡也持相同觀點，他此前撰文寫到，立法本身沒有對“違法行為輕微”進行概念界定和情形列舉，在執法實踐中既有賴于單行法律規范的進一步細化明確，也離不開行政執法機關的自由裁量。但判斷某一環境違法行為是否“輕微”時，可以考慮以下因素，包括違法行為發生的次數、繼續性或者連續性違法行為的持續時間長短；涉案金額的大小；是否僅違反程序性規定的行為；當事人是否具有主觀惡意等。2019年5月，生態環境部印發的《關于進一步規范適用環境行政處罰自由裁量權的指導意見》，進一步規范了環境行政處罰裁量權的行使。其中明確違法行為（如“未批先建”）未造成環境污染后果，且企業自行實施關停或者實施停止建設、停止生產等措施的。違法行為持續時間短、污染小（如“超標排放水污染物不超過2小時，且超標倍數小于0.1倍、日污水排放量小于0.1噸的”；又如“不規范貯存危險廢物時間不超過24小時、數量小于0.01噸，且未污染外環境的”）且當日完成整改的，可免于處罰。此外，在生態環境部8月4日發布的《生態環境行政處罰辦法(征求意見稿)》中，也增加了初次違法和無主觀過錯違法不予處罰的規定。北京市東元律師事務所劉揚律師表示，處罰當事人可主動搜集其自身沒有主觀過錯的證據，并提供給行政機關。有充足證據足以證明沒有主觀過錯的，可不予行政處罰。以上這些都為生態環境輕微違法不予處罰提供了堅實的法律依據。在具體操作中，為了更加明確免罰范圍，各地幾乎都對生態環境輕微違法免予處罰給出了具體領域、列出了具體的免罰清單。這些免罰情況涉及建設項目管理、固體廢物污染防治、信息公開、在線監控、保存原始監測記錄、報告制度、大氣污染防治、土壤污染防治、環境應急管理等多項生態環境領域。雖然規定了部分輕微違法行為免罰的情形，但這并不代表企業因此獲得了“免死金牌”，免罰不等于免責，更不代表生態環境部門會降低執法的力度。“不罰不是置之不理，而是要根據《行政處罰法》的規定落實教育工作”，趙建峰介紹，比如南通市制定的《南通市生態環境局行政處罰案件撤銷立案管理辦法》就規定，行政處罰案件立案后，對于當事人違法行為輕微，符合《南通市生態環境局對環境違法行為情節輕微認定的意見(試行)》等相關規定可以免予處罰的案件，案件承辦人應當按照行政處罰流程，依法對當事人進行教育，引導督促當事人自覺守法。記者注意到，在各地的免罰規定中，對適用的輕微環境違法行為，也明確生態環境部門將加強對違法主體的宣傳教育，通過提醒、指導、教育、約談等柔性方式進行糾正教育，引導企業自律，同時加強監管。一些執法部門也采取了各種有效措施，保證違法行為切實整改到位。如河北省提出，要留存影像資料，記錄整改過程，當事人現場簽署《承諾書》等。太原市從9月1日起，對輕微環境違法不予處罰的同時，在全省生態環境保護系統率先執行“幫扶通知書”制度，列出問題清單，督促其改正。看到免罰、不罰，難免會讓人擔心會不會讓法律打了折扣，縱容違法行為。對此，趙建峰也解釋，不管是處罰還是免罰，都是在督促企業守法。法律的作用不僅僅在于制裁，更加在于規范引導，即便是制裁也在于通過制裁的方式引導大家樹立正確的守法觀念。“對于輕微違法行為不罰的企業通過教育等方式，促使企業改正，也符合‘過罰相當’的要求，或者說契合行政行為‘謙抑’的要求，可以通過教育等方式實現的管理效果，不僅有利于節約行政資源，客觀上也能增加行政相對人對于法律的認同。”趙建峰強調。輕微違法行為免予行政處罰，是促進企業經濟發展，保護新業態新模式及優化營商環境、激發市場活力的現實需求。湖北鈺嶸銅材有限公司總經理江衛紅近日有些激動：“我公司收到了生態環境執法部門下達的不予行政處罰決定書，既感受到了執法監管的力度，又感受到了幫扶的溫度，我公司將強化主體責任，落實各項環境保護工作要求，為地方經濟發展作出更多的努力。”此前企業因為收集、貯存危險廢物的場所未按照規定設置危險廢物識別標志，被當地下達了《責令改正違法行為決定書》，但鑒于企業初次違法且違法行為輕微并及時完成整改，沒有造成環境危害后果，黃岡市生態環境局紅安縣分局決定不予處罰。各地已有眾多實踐表明，通過包容審慎的方式，對于初次發生的“無心之失”行為給予一定改正機會，既統籌了促發展、穩就業，也利于企業形成自覺守法的良好局面。“生態環境部門少開20張罰單，減少了對環境信譽良好和偶犯初范企業的處罰。這種給予執法對象容錯的做法保護了市場主體，有利于企業改善生產經營，受到企業歡迎。”大連市生態環境保護綜合行政執法隊工作人員此前也表示。安徽大學環境資源研究專家張輝也曾表示，各地免罰清單的施行有利于生態環境部門提升執法效能，督促企業自覺守法主動糾錯，有力促進企業合規意識的提高。不罰、免罰對企業既是給幫助又是敲警鐘。在享受到有“溫度”的執法后，企業也要以此作為激勵，更好履行相應的守法責任，不然也可能面臨更大的處罰。“從實務的角度，如果符合輕微免罰的情形，第二次出現了，還是要處罰的。一些免罰后再次出現違法行為的，在自由裁量中會作為相應的考慮因素適當增加處罰系數”趙建峰表示。
