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丘北縣應急管理局二審敗訴案件

先看第一個二審法院給出的應急局敗訴理由:


這本是一起比較簡單的一般生產安全事故處置,后來卻搞得復雜了。


據悉,事故當日22時15分許應急管理局接到事故情況報案。如果沒有猜錯的話,當地住建局曾經也應接到報告,并向國家住建部報告,否則就沒有建部官網7月14日事故快報關于本起事故報告顯示。


也就是說,本起事故發生后,當地有兩個部門接到了本起事故報告。


按照規定,本起事故發生在建設工程工地上,理應屬于當地住建部門處理。不知什么原因,事故發生第二天即2019年7月15日,應急管理局向丘北縣人民政府請示成立“丘北偉業地產開發有限公司凱旋御景樓盤在建工程7.14死亡事故調查組”。


2019年7月19日,丘北縣人民政府辦公室作出丘政辦發(2019)149號文件《丘北縣人民政府辦公室關于成立丘北偉業地產開發有限公司凱旋御景樓盤在建工程7.14死亡事故調查組的通知》,由丘北縣應急管理局組成調查組。根據國務院令第493號《生產安全事故報告和調查處理條例》第十九條規定,一般事故由事故發生地縣級人民政府負責調查,縣級人民政府可以直接組織事故調查組進行調查,也可以授權或者委托有關部門組織事故調查組進行調查。因此,根據《生產安全事故報告和調查處理條例》由丘北縣應急管理局成立了調查組應該是合法合理的。即使是《特種設備安全法》第七十二條規定“發生一般事故,由設區的市級人民政府負責特種設備安全監督管理的部門會同有關部門組織事故調查組進行調查”,如果按照后面的分析也應當是合情合理不違法的(見后分析)。


本起事故處置的矛盾關鍵在于執法主體問題,執法主體是住建局還是應急管理局。實際上,還有一個執法主體,這就是當地質量技術監督部門。


最終由丘北縣應急管理局依法組織對該起事故進行調查,形成事故調查報告并經人民政府審定批復。丘北縣應急管理局稱依法對責任單位云南億邦建筑設備租賃有限公司立案查處,并依據《安全生產法》作出行政處罰21萬元的罰款。


可是,云南億邦建筑設備租賃有限公司不干了,提出上訴,要求丘北縣應急管理局撤銷行政處罰決定書,并判令丘北縣應急管理局返還繳納的21萬元罰款,其訴訟費由丘北縣應急管理局承擔。其理由是不應由丘北縣應急管理局來處置本起事故并按《安全生產法》處罰,而應由特種設備監管部門按照《特種設備安全法》的規定進行處置和處罰。這起上訴的一審案,云南億邦建筑設備租賃有限公司竟然贏了!

于是,丘北縣應急管理局不服了提起反訴,要求撤銷這一判決。但是二審判決認為,一審法院對各方當事人提交的證據認證正確,本院予以確認。經審查,一審法院審理程序合法。本院二審查明的事實與一審法院認定的一致,本院予以確認。最終,二審判決:

一審法院對各方當事人提交的證據認證正確,本院予以確認。

經審查,一審法院審理程序合法。

本院二審查明的事實與一審法院認定的一致,本院予以確認。


本院認為,《中華人民共和國安全生產法》第二條規定“在中華人民共和國領域內從事生產經營活動的單位(以下統稱生產經營單位)的安全生產,適用本法;有關法律、行政法規對消防安全和道路交通安全、鐵路交通安全、水上交通安全、民用航空安全以及核與輻射安全、特種設備安全另有規定的,適用其規定。”,《安全生產法》確定了安全生產領域基本的方針、原則、法律制度屬普通法。


《中華人民共和國特種設備安全法》第二條第一、二款規定“特種設備的生產(包括設計、制造、安裝、改造、修理)、經營、使用、檢驗、檢測和特種設備安全的監督管理,適用本法。本法所稱特種設備,是指對人身和財產安全有較大危險性的鍋爐、壓力容器(含氣瓶)、壓力管道、電梯、起重機械、客運索道、大型游樂設施、場(廠)內專用機動車輛,以及法律、行政法規規定適用本法的其他特種設備?!薄短胤N設備安全法》是專門解決特種設備安全生產特殊問題的單行立法屬特別法。


本案安全事故案涉的塔式起重機(塔吊)歸屬《特種設備安全法》中規定的起重機械。涉及特種設備安全領域的安全生產問題,應當首先考慮和優先適用特別法的規定?,F行的《特種設備安全法》對特別的安全生產問題沒有規定的,才應當依照《安全生產法》的有關規定執行。本案被訴行政行為即丘應急罰〔2019〕事故-03號《行政處罰決定書》中認定的被上訴人億邦公司違反《安全生產法》第二十五條第一款的違法情形和第一百零九條的對事故責任單位的處罰依據,對此《特種設備安全法》第八十六條第(三)項“未對特種設備安全管理人員、檢測人員和作業人員進行安全教育和技能培訓的。”和第九十條第(一)項“發生事故,對負有責任的單位除要求其依法承擔相應的賠償等責任外,依照下列規定處以罰款:(一)發生一般事故,處十萬元以上二十萬元以下罰款;”已進行了規定。故對本案案涉的被上訴人億邦公司安全違法行為,應優先適用《特種設備安全法》的有關規定進行行政處罰處理。


本案被訴行政行為即丘應急罰〔2019〕事故-03號《行政處罰決定書》符合《中華人民共和國行政訴訟法》第七十條規定的適用法律、法規錯誤的判決撤銷情形,一審法院據此判決撤銷并無不當。


綜上所述,上訴人應急管理局的上訴理由依法不能成立,本院不予支持。一審法院判決認定事實清楚,適用法律、法規正確,判決結果并無不當,應予維持。據此,依照《中華人民共和國行政訴訟法》第八十九條第一款第(一)項之規定,判決如下:駁回上訴,維持原判。


二審案件受理費50元,由上訴人丘北縣應急管理局承擔。

本判決為終審判決。

云南億邦建筑設備租賃有限公司再次贏得這場官司,丘北縣應急管理局再次敗訴!

通過對二審判決書分析,認為存在以下5個方面敗訴原因。

第一,法律法規存在“打架”的現象。從判決書上看,設備租賃公司訴訟請求是針對調查處罰主體不適格、運用法律不當的問題,并不是訴訟要求判決自己沒有違法行為。其實關鍵就是這家設備租賃公司認為處罰額度高了。應急管理局依據《安全生產法》對發生一般事故負有責任的生產經營單位“處二十萬元以上五十萬元以下的罰款”的規定(時2021年9月修正的新法尚未實施),對當事企業處以21萬元罰款,但《特種設備安全法》卻規定對發生一般事故負有責任的生產經營單位“處十萬元以上二十萬元以下罰款”。同樣等級的安全生產事故,法律法規處罰的額度不一樣,讓當事人有“吃虧”感覺,也就有了聽證、復議和訴訟的內在動力。


第二,事故調查報告留下致命隱患。從判決書分析,應急管理局提交的事故調查報告不嚴謹,存在致命隱患。首先,認同起重機械屬于特種設備。2014年版《特種設備目錄》對于特種設備又重新進行了明確。特種設備從原先的10個種類、63個類別、307個品種縮減為10個種類、48個類別、99個品種,類別縮減率達到23%以上,品種縮減率達到67%以上。起重機械方面取消了額定起重量小于3噸的起重機;品種上取消了汽車起重機、隨車起重機、懸臂式起重機、升降作業平臺、塔式皮帶布料機等21個品種。因此,屬于上述范圍內的起重機械不能等同于特種設備。


其次,認為起重機械引起的事故就是特種設備事故。實際上,依據《安全生產法》第二條,《特種設備安全法》第二條、第一百條,《特種設備安全監察條例》第三條第三款,《特種設備事故報告和調查處理規定》第九條第三款規定,房屋建筑工地和市政工程工地用的起重機械在安裝、使用過程中發生的事故,不屬于特種設備事故。

第三,法律理解不準確也是敗訴的重要原因。
一方面,對法律的理解嚴重偏差。應急管理局及其代理人認為,“當普通法沒有規定,或者普通法的規定與特別法沖突時,適用特別法,而非有了特別法就不再適用普通法?!薄氨簧显V人作為生產經營單位,首先應當遵守《安全生產法》,根據《安全生產法》落實安全生產責任。同時,對涉及特種設備的安全生產工作,還應當遵守《特種設備安全法》的規定,履行安全生產責任,此種特別規定是在特殊領域,對生產經營單位安全生產責任的加重”,這明顯與《立法法》第九十二條“其他接受備案的機關對報送備案的地方性法規、自治條例和單行條例、規章的審查程序,按照維護法制統一的原則,由接受備案的機關規定。”規定相背離,不僅給對方樹立了靶子,也給法官判案提供了依據。


另一方面,答非所問。應急管理局及其代理人引述《最高人民法院關于安監部門是否有權適用 < 安全生產法 > 及 < 生產安全事故報告和調查處理條例 > 對道路交通安全問題予以行政處罰及適用法律問題的答復》進行答辯,很明顯此“答復”是針對道路交通安全的,并不是針對特種設備的,也給對方律師抓住了反擊的機會。


第四,失去自我糾錯的機會。此案中應急管理局在履行行政行為過程中,沒有依法依規靈活運用好自我糾錯的機會。
一是沒有用好聽證程序。此案按程序組織了聽證,但從后續發展情況看,聽證并沒有取得好的效果。
二是沒有用好訴訟環節。根據《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》(2018年)第八十一條規定,一審期間行政機關可以改變被訴行政行為。應急管理局沒有在一審期間及時糾正其行政行為。
三是法庭辯論沒有切中要害。應急管理局及其代理人在法庭辯論中法治素養不高、答辯沒有做到有的放矢。

焦點1.在于丘北縣應急管理局是否能夠作為本案監管部門對其進行處罰,云南億邦建筑設備租賃有限公司認為對塔吊的監管、調查、處罰,均是住建部門而非應急局。實際上,如果按照《特種設備安全法》規定其監管部門應該是當地質量技術監督局。因此,在建筑起重機械設備安全管理上存在三個部門的監管問題。由哪個部門進行監管和處罰是根據有關法律法規規定和政府部門分工確定的,而不是企業認為的,但原則上應該由一個部門負責相應內容的監管和處置。所以,這一焦點問題的本質是政府部門安全生產監管職責清單制定的問題。

焦點2.在于本起事故的處罰是依據《安全生產法》還是《特種設備安全法》,云南億邦建筑設備租賃有限公司認為應該是《特種設備安全法》,而丘北縣應急管理局的處罰依據是《安全生產法》。這一焦點問題的本質是如何處理和理解法律法規協調統一、避免交叉管理的問題。

嚴格來講,本起事故處置的行政監管部門應該是住建局,但是應急管理局是請示當地人民政府同意后組建的事故調查組,住建局、應急管理局都屬于當地人民政府管轄,都是代表人民政府進行監管的,因此如果說錯的話應該是當地人民政府的錯,錯的原因就是當地政府部門未能理清各管轄部門的職責,亂派任務,因此引起部門之間的監管矛盾。應急管理局應有自身的職責權限和責任范圍,不應當將不屬于自己的職責內容搶過來執行,而住建局也有問題,如果起重機械設備監管是本部門職責范圍之事為何應急管理局搶走自己的職責時不據理力爭呢?再則,如果當地質量技術監督局管理部門確實負責特種設備安全管理,當地質量技術監督局應當負起責來。綜述以上分析,原因在安全生產監管上存在職責不清的問題,有關政府部門應當厘清各部門安全生產監管職責清單。