從一起布料機鋼繩斷裂墜落導致物體打擊事故的調查看當前安全生產監管存在的問題
據住建部官網7月14日事故快報顯示，云南省文山壯族苗族自治州丘北縣，丘北縣凱旋御景，發生物體打擊事故，死亡1人。該項目的建設單位為丘北縣偉業房地產開發有限公司。施工總承包單位為福建省誠毅工程建造有限公司。監理單位為云南城成建設監理有限公司。
據悉2019年7月14日17時20分許，福建省誠毅工程建造有限公司在位于丘北縣筆架山片區凱旋御景項目3＃樓進行17層板面混凝土澆筑作業時發生一起布料機鋼繩斷裂墜落導致物體打擊事故，造成1人死亡、1人受傷。
這本是一起比較簡單的一般生產安全事故處置，后來卻搞得復雜了。
據悉，事故當日22時15分許應急管理局接到事故情況報案。如果沒有猜錯的話，當地住建局曾經也應接到報告，并向國家住建部報告，否則就沒有建部官網7月14日事故快報關于本起事故報告顯示。
也就是說，本起事故發生后，當地有兩個部門接到了本起事故報告。
按照規定，本起事故發生在建設工程工地上，理應屬于當地住建部門處理。不知什么原因，事故發生第二天即2019年7月15日，應急管理局向丘北縣人民政府請示成立“丘北偉業地產開發有限公司凱旋御景樓盤在建工程7.14死亡事故調查組”。2019年7月19日，丘北縣人民政府辦公室作出丘政辦發（2019）149號文件《丘北縣人民政府辦公室關于成立丘北偉業地產開發有限公司凱旋御景樓盤在建工程7.14死亡事故調查組的通知》，由丘北縣應急管理局組成成立了調查組。根據國務院令第493號《生產安全事故報告和調查處理條例》第十九條規定，一般事故由事故發生地縣級人民政府負責調查，縣級人民政府可以直接組織事故調查組進行調查，也可以授權或者委托有關部門組織事故調查組進行調查。因此，根據《生產安全事故報告和調查處理條例》由丘北縣應急管理局成立了調查組應該是合法合理的。即使是《特種設備安全法》第七十二條規定“發生一般事故，由設區的市級人民政府負責特種設備安全監督管理的部門會同有關部門組織事故調查組進行調查”，如果按照后面的分析也應當是合情合理不違法的（見后分析）。
本起事故處置的矛盾關鍵在于執法主體問題，執法主體是住建局還是應急管理局。實際上，還有一個執法主體，這就是當地質量技術監督部門。
最終由丘北縣應急管理局依法組織對該起事故進行調查，形成事故調查報告并經人民政府審定批復。丘北縣應急管理局稱依法對責任單位云南億邦建筑設備租賃有限公司立案查處，并依據《安全生產法》作出行政處罰21萬元的罰款。
可是，云南億邦建筑設備租賃有限公司不干了，提出上訴，要求丘北縣應急管理局撤銷行政處罰決定書，并判令丘北縣應急管理局返還繳納的21萬元罰款，其訴訟費由丘北縣應急管理局承擔。其理由是不應由丘北縣應急管理局來處置本起事故并按《安全生產法》處罰，而應由特種設備監管部門按照《特種設備安全法》的規定進行處置和處罰。這起上訴的一審案，云南億邦建筑設備租賃有限公司竟然贏了！
于是，丘北縣應急管理局不服了提起反訴，要求撤銷這一判決。但是二審判決認為，一審法院對各方當事人提交的證據認證正確，本院予以確認。經審查，一審法院審理程序合法。本院二審查明的事實與一審法院認定的一致，本院予以確認。最終，二審判決：
駁回上訴，維持原判。
二審案件受理費50元，由上訴人丘北縣應急管理局承擔。
本判決為終審判決。
云南億邦建筑設備租賃有限公司再次贏得這場官司，丘北縣應急管理局再次敗訴！
這讓大部分人大跌眼鏡，安全生產監管部門竟然輸掉了官司？！
實際上，這場官司并不是說明云南億邦建筑設備租賃有限公司在這起事故中沒有安全生產責任，而是在于二個焦點的爭執。
焦點之一在于丘北縣應急管理局是否能夠作為本案監管部門對其進行處罰，云南億邦建筑設備租賃有限公司認為對塔吊的監管、調查、處罰，均是住建部門而非應急局。實際上，如果按照《特種設備安全法》規定其監管部門應該是當地質量技術監督局。因此，在建筑起重機械設備安全管理上存在三個部門的監管問題。由哪個部門進行監管和處罰是根據有關法律法規規定和政府部門分工確定的，而不是企業認為的，但原則上應該由一個部門負責相應內容的監管和處置。所以，這一焦點問題的本質是政府部門安全生產監管職責清單制定的問題。
焦點之二在于本起事故的處罰是依據《安全生產法》還是《特種設備安全法》，云南億邦建筑設備租賃有限公司認為應該是《特種設備安全法》，而丘北縣應急管理局的處罰依據是《安全生產法》。這一焦點問題的本質是如何處理和理解法律法規協調統一、避免交叉管理的問題。
嚴格來講，本起事故處置的行政監管部門應該是住建局，但是應急管理局是請示當地人民政府同意后組建的事故調查組，住建局、應急管理局都屬于當地人民政府管轄，都是代表人民政府進行監管的，因此如果說錯的話應該是當地人民政府的錯，錯的原因就是當地政府部門未能理清各管轄部門的職責，亂派任務，因此引起部門之間的監管矛盾。應急管理局應有自身的職責權限和責任范圍，不應當將不屬于自己的職責內容搶過來執行，而住建局也有問題，如果起重機械設備監管是本部門職責范圍之事為何應急管理局搶走自己的職責時不據理力爭呢？再則，如果當地質量技術監督局管理部門確實負責特種設備安全管理，當地質量技術監督局應當負起責來。綜述以上分析，原因在安全生產監管上存在職責不清的問題，有關政府部門應當厘清各部門安全生產監管職責清單。
實際上，這件事應當非常好處理的，當一審判決后當地人民政府應當立刻將這一處置轉給住建局或質量技術監督局，或由應急管理局聯合住建局、質量技術監督局共同處置這起事故，也就沒有二審的問題了。關鍵是有關部門不知道自己已經存在錯誤或存在監管上的瑕疵，拉不下敗訴的臉面，繼續抗爭，最終在二審中再次敗下陣來。
關于《安全生產法》與《特種設備安全法》之間的問題，這是我國法律法規之間不協調的問題，理應也是可以解決的。法院在判此案時，也是對《安全生產法》與《特種設備安全法》了解不深刻，出現判決上的嚴重瑕疵。
本起事故是一起一般責任事故，這是無可置疑的。既然是責任事故，追究責任、進行行政處罰也是無可非議的。但是《安全生產法》第一百零九條規定發生一般生產安全事故，對負有責任的生產經營單位除要求其依法承擔相應的賠償等責任外，由安全生產監督管理部門處二十萬元以上五十萬元以下的罰款；《特種設備安全法》第九十條規定發生一般事故，對負有責任的單位除要求其依法承擔相應的賠償等責任外，處十萬元以上二十萬元以下罰款。同類的等級的事故，兩部法律竟然處罰的額度不一樣！這再次說明，我國法律之間存在相互矛盾的地方。
實際上原先《安全生產法》的處罰與《特種設備安全法》的處罰并沒有矛盾，原因在于原《安全生產法》的處罰規定也是“處十萬元以上二十萬元以下罰款”，后制定的《特種設備安全法》根據《安全生產法》處罰規定也定為“處十萬元以上二十萬元以下罰款”。2014年新修改的《安全生產法》將“處十萬元以上二十萬元以下罰款”改為“處二十萬元以上五十萬元以下的罰款”后，由于《特種設備安全法》剛剛制定后不久沒有及時跟著改過來，包括現行的國務院令第493號《生產安全事故報告和調查處理條例》也沒有及時更改過來，繼續為“處十萬元以上二十萬元以下罰款”。也就是說，我國在制定法律法規時不能統籌考慮法律之間的統一協調問題，各自為陣！
那么，法院的瑕疵在哪呢？法院的瑕疵在于對《安全生產法》與《特種設備安全法》的片面理解。雖然《安全生產法》第二條規定“在中華人民共和國領域內從事生產經營活動的單位（以下統稱生產經營單位）的安全生產，適用本法；有關法律、行政法規對消防安全和道路交通安全、鐵路交通安全、水上交通安全、民用航空安全以及核與輻射安全、特種設備安全另行規定的，適用其規定”。這一法條雖然明確了“特種設備安全另有規定的，適用其規定”，但是《特種設備安全法》第一百條規定“鐵路機車、海上設施和船舶、礦山井下使用的特種設備以及民用機場專用設備安全的監督管理，房屋建筑工地、市政工程工地用起重機械和場（廠）內專用機動車輛的安裝、使用的監督管理，由有關部門依照本法和其他有關法律的規定實施”，也就是說房屋建筑工地、市政工程工地用起重機械等特種設備安全監督管理不完全按照《特種設備安全法》的規定實施，可以依據其他有關法律的規定實施。
在建筑施工安全管理中，所依據的主要法規是《建設工程安全生產管理條例》，而《建設工程安全生產管理條例》第六十二條規定施工單位違法行為依照《安全生產法》的有關規定處以罰款。也就是說本起事故負責處理的監管部門雖有瑕疵，但是經過當地政府部門調整是不難改正的，而所做出的依據《安全生產法》作出行政處罰21萬元的罰款符合“處二十萬元以上五十萬元以下的罰款”的處罰額度規定，應該不存在問題。目前房屋建筑工地、市政工程工地用起重機械等特種設備安全監督管理均是依據《安全生產法》制定的《建設工程安全生產管理條例》實行的。
由此看來，本起事故的處置上訴與反上述的案例反映了我國安全生產在依法監管、依法管理上存在諸多的問題，在本次《安全生產法》審議建議稿中也能夠看出不少問題，確實需要認真對待。扎實有效地開展安全生產管理必須從依法管理入手，不解決法律法規問題，我國安全生產管理將很難擺脫困境。
值得肯定的是，本起事故上訴與反上述的案例證明了一個現象，即安全生產監管部門如果不認真學法、守法、依法監管，也將受到影響，這是一個進步。
這也告訴我們一個道理，在安全生產管理上，企業和監管部門都是平等的，都應當在法律法規下各自履行好自己的職責。
在此也應當澄清一下，該設備租賃企業并不是沒有違法行為，該事故的總包單位也應承擔相應的責任。
企業要守法，各個監管部門要守法，政府部門也要守法，以及法院也要學好弄懂法律法規，正確判案。
希望不要因為對于本起事故處置的訴訟案的爭執而放棄對相應責任單位和責任人的責任追究。
有關部門應當給予本起事故一個圓滿的結局。
二審判決書！
云南省文山壯族苗族自治州中級人民法院
行 政 判 決 書
上訴人（一審被告）丘北縣應急管理局。統一社會信用代碼：11532626778564683J。委托代理人李遇藍，云南劉胡樂律師事務所律師。代理權限：特別授權代理。被上訴人（一審原告）云南億邦建筑設備租賃有限公司。統一社會信用代碼：91530100309576681C。住所地：云南省昆明市高新區昆畹公路硅谷公寓B座B1商鋪。上訴人丘北縣應急管理局（以下簡稱應急管理局）因與被上訴人云南億邦建筑設備租賃有限公司（以下簡稱億邦公司）安全生產管理行政處罰一案，不服云南省丘北縣人民法院（2020）云2626行初10號行政判決，向本院提起上訴。本院于2020年11月9日受理后，依法組成合議庭，審理了本案。本案現已審理終結。一審判決認定，2019年7月14日17時20分許，福建省誠毅工程建造有限公司在位于丘北縣筆架山片區凱旋御景項目3＃樓進行17層板面混凝土澆筑作業時發生一起布料機鋼繩斷裂墜落導致物體打擊事故，造成1人死亡、1人受傷。事故當日22時15分許，應急管理局接到事故情況報案。2019年7月15日，應急管理局向丘北縣人民政府請示成立“丘北偉業地產開發有限公司凱旋御景樓盤在建工程7.14死亡事故調查組”。2019年7月19日，丘北縣人民政府辦公室作出丘政辦發（2019）149號文件《丘北縣人民政府辦公室關于成立丘北偉業地產開發有限公司凱旋御景樓盤在建工程7.14死亡事故調查組的通知》，成立調查組。調查組成立后就開展調查工作并做出了《福建省誠毅工程建造有限公司凱旋御景項目7.14布料機墜落導致物體打擊一般事故調查報告》。該調查報告作出后，2019年8月30日，應急管理局作出丘應急請（2019）10號文件向丘北縣人民政府請示，即：應急管理局關于審定《福建省誠毅工程建造有限公司凱旋御景項目7.14布料機墜落導致物體打擊一般事故調查報告》的請示。2019年9月26日，丘北縣人民政府作出丘政復（2019）444號文件《丘北縣人民政府關于福建省誠毅工程建造有限公司凱旋御景項目7.14布料機墜落導致物體打擊一般事故調查報告的批復》。2019年9月30日，應急管理局對“福建省誠毅工程建造有限公司丘北分公司凱旋御景項目7.14布料機墜落導致物體打擊一般事故案”進行立案查處。2019年12月4日，應急管理局對億邦公司作出丘應急罰告〔2019〕事故-01號《行政處罰告知書》和丘應急聽告〔2019﹞事故-01號《行政處罰聽證告知書》。2019年12月5日，億邦公司書面提出《行政處罰聽證申請書》要求舉行聽證。2019年12月11日，應急管理局向億邦公司作出丘應急聽通〔2019〕事故-01號《行政處罰聽證通知書》。2019年12月20日，應急管理局主持舉行聽證會。2019年12月24日，應急管理局作出丘應急聽報〔2019〕事故-01號《聽證報告書》。2019年12月25日，應急管理局作出丘應急罰集〔2019〕事故-02號《行政處罰集體討論記錄》。2019年12月25日，丘北縣應急管理局作出丘應急罰〔2019〕事故-03號《行政處罰決定書》，認定：億邦公司違反安全管理人員履行職責不到位，無安全生產教育培訓記錄臺賬，安全生產檢查記錄臺賬不規范、不健全，對派出人員安全教育培訓不到位，對事故發生負有責任。依據《中華人民共和國安全生產法》第二十五條第一款、第一百零九條第（一）項規定，對億邦公司作出行政處罰21萬元的罰款。該處罰決定書于作出當日（2019年12月25日）送達被處罰單位億邦公司。......2020年4月27日，億邦公司向一審法院提出行政訴訟請求：1.請求撤銷一審被告對一審原告作出的丘應急罰〔2019〕事故-03號行政處罰決定書，并判令一審被告返還一審原告繳納的21萬元罰款；2.判令本案訴訟費由一審被告承擔。一審判決認為，本案發生的事故是因建筑施工的起重機械在操作作業過程中所吊起的布料機墜落發生的事故。根據《中華人民共和國特種設備安全法》第二條“特種設備的安全生產（包括設計、制造、安裝、改造、修理）、經營、使用、檢驗、檢測和特種設備安全的監督管理，適用本法；本法所稱特種設備，是指對人身和財產安全有較大危險性的鍋爐、壓力容器（含氣瓶）、壓力管道、電梯、起重機械、客運索道、大型游樂設施、場（廠）內專用機動車輛，以及法律、行政法規規定適用本法的其他特種設備。”的規定，本案發生事故的起重機械屬于特種設備，特種設備安全的監督管理適用本法。根據《中華人民共和國安全生產法》第二條“在中華人民共和國領域內從事生產經營活動的單位（以下統稱生產經營單位）的安全生產，適用本法；有關法律、行政法規對消防安全和道路交通安全、鐵路交通安全、水上交通安全、民用航空安全、以及核與輻射安全、特種設備安全另有規定的，適用其規定。”的規定，已經明確了如果有關法律、行政法規對特種設備安全另有規定的，適用其規定。也就是說明在法律的適用上特別法優于普通法的規定，本案涉及到的普通法是《中華人民共和國安全生產法》，特別法是《中華人民共和國特種設備安全法》。《中華人民共和國特種設備安全法》已對特種設備的安全生產、經營、使用、檢驗、檢測和特種設備安全的監督管理作了明確的相關規定，故，本案是起重機械發生事故是屬于特種設備安全的監督管理范圍，應適用《中華人民共和國特種設備安全法》相關規定進行處罰。綜上所述，一審被告應急管理局適用普通法《中華人民共和國安全生產法》對一審原告億邦公司因起重機械發生事故作出的丘應急罰〔2019〕事故-03號《行政處罰決定書》屬于適用法律錯誤，該處罰決定書應予撤銷。一審原告億邦公司的訴請一審法院予以支持。案經一審法院審判委員會討論決定，依照《中華人民共和國行政訴訟法》第七十條第（二）項的規定，判決如下：撤銷一審被告應急管理局對一審原告億邦公司作出的丘應急罰〔2019〕事故-03號行政處罰決定書，并返還一審原告億邦公司繳納的21萬元罰款。案件受理費50元，由一審被告應急管理局負擔。上訴人應急管理局上訴稱，上訴人所做出的丘應急罰〔2019〕事故-03號《行政處罰決定書》主體適格，用法律正確，依法應予維持。一、上訴人是丘北縣安全生產工作的綜合監督管理部門，有權就本案的安全生產事故依據《安全生產法》對被上訴人作出行政處罰。《安全生產法》第九條規定：“國務院安全生產監督管理部門依照本法，對全國安全生產工作實施綜合監督管理；縣級以上地方各級人民政府安全生產監督管理部門依照本法，對本行政區域內安全生產工作實施綜合監督管理”。上訴人是丘北縣安全生產工作的綜合監督管理部門，有權就本案的安全生產事故依據《安全生產法》對被上訴人作出行政處罰。二、“特別法優于普通法”，是指當普通法沒有規定，或者普通法的規定與特別法沖突時，適用特別法，而非有了特別法就不再適用普通法。1、《安全生產法》第二條第一款規定：“在中華人民共和國領域內從事生產經營活動的單位（以下統稱生產經營單位）的安全生產，適用本法。”《安全生產法》作為安全生產領域的基本法，任何生產經營單位均需遵守，不會因為有特別法的規定而免除其在《安全生產法》項下的法定義務。2、《安全生產法》第二條第二款規定：“有關法律、行政法規對消防安全和道路交通安全、鐵路交通安全、水上交通安全、民用航空安全以及核與輻射安全、特種設備安全另有規定的，適用其規定。”該條規定強調的是對特種設備“另有規定的，適用其規定”，而非“特種設備安全不適用本法”。被上訴人作為生產經營單位，首先應當遵守《安全生產法》，根據《安全生產法》落實安全生產責任。同時，對涉及特種設備的安全生產工作，還應當遵守《特種設備安全法》的規定，履行安全生產責任，此種特別規定是在特殊領域，對生產經營單位安全生產責任的加重，而非豁免其在《安全生產法》項下的基本責任。只有當《安全生產法》沒有規定，或者《安全生產法》與《特種設備安全法》的規定沖突時，才應當適用《特種設備安全法》。本案，上訴人系因被上訴人違反《安全生產法》第二十五條第一款的規定而做出行政處罰，而《安全生產法》第二十五條第一款的規定并未與《特種設備安全法》的規定相沖突，故并不存在因“特別法優于普通法”而不能適用《安全生產法》第二十五條第一款的情形。三、關于《安全生產法》與其他特別法之間的適用，最高人民法院已經做出明確的批復，上訴人有權依據《安全生產法》對被上訴人作出行政處罰。《最高人民法院關于安監部門是否有權適用<安全生產法>及<生產安全事故報告和調查處理條例>對道路交通安全問題予以行政處罰及適用法律問題的答復》規定：“根據《安全生產法》第二條規定，《道路交通安全法》等法律、行政法規對道路交通安全有關問題有特別規定的，應當適用特別規定。沒有特別規定的，安監部門可以適用《安全生產法》和《生產安全事故報告和調查處理條例》的規定處理。”根據前述批復的精神，只有當《特種設備安全法》有特別規定的，才適用其規定，無特別規定的，仍然適用《安全生產法》，而不是有特別法就不適用普通法。《安全生產法》第二十五條第一款規定：“生產經營單位應當對從業人員進行安全生產教育和培訓，保證從業人員具備必要的安全生產知識，熟悉有關的安全生產規章制度和安全操作規程，掌握本崗位的安全操作技能，了解事故應急處理措施，知悉自身在安全生產方面的權利和義務。未經安全產教育和培訓合格的從業人員，不得上崗作業。”本案中，塔吊司機李廷飛、信號司索工王友梅嚴重違反了安全生產規章制度和安全操作規程，嚴重缺乏安全生產意識。被上訴人未對其從業人員盡到安全生產教育、培訓義務，未能確保從業人員具備必要的安全生產知識，熟悉有關的安全生產規章制度和安全操作規程，掌握本崗位的安全操作技能，嚴重違反了《安全生產法》第二十五條第一款的規定。《安全生產法》第二十五條第一款規定的情形，并不屬于《特種設備安全法》的特別規定，故上訴人有權依據《安全生產法》第二十五條第一款對被上訴人作出行政處罰。綜上所述，上訴人所做出的丘應急罰〔2019〕事故-03號《行政處罰決定書》主體適格、適用法律正確，依法應予維持。請求二審法院依法撤銷一審判決，改判駁回被上訴人的訴訟請求。被上訴人億邦公司辯稱，一、被答辯人在上訴狀中訴稱：“上訴人是丘北縣安全生產工作的綜合監督管理部門，有權就本案的安全生產事故依據《安全生產法》對被上訴人作出行政處罰”。被答辯人的這一訴稱，實屬無法可依。理由是：一、《立法法》第九十二條明確規定：“同一機關制定的法律、行政法規、地方性法規、自治條例和單行條例、規章，特別規定與一般規定不一致的，適用特別規定；新的規定與舊的規定不一致的，適用新的規定”。根據這一法條的規定來看《中華人民共和國安全生產法》和《中華人民共和國特種設備法》，兩部法律都是全國人民代表大會常務委員會制定的。而《中華人民共和國安全生產法》第二條明確規定：“在中華人民共和國領域內從事生產經營活動的單位（以下統稱生產經營單位）的安全生產，適用本法；有關法律、行政法規對消防安全和道路交通安全、鐵路交通安全、水上交通安全、民用航空安全以及核與輻射安全、特種設備安全另行規定的，適用其規定”；這一法條己明確了“特種設備安全另有規定的，適用其規定”。而《中華人民共和國特種設備法》第二條規定“特種設備的生產（包括設計、制造、安裝、改造、修理）、經營、使用、檢驗、檢測和特種設備安全的監督管理，適用本法。”第五條規定“國務院負責特種設備安全監督管理的部門對全國特種設備安全實施監督管理。縣級以上地方各級人民政府負責特種設備安全監督管理的部門對本行政區域內特種設備安全實施監督管理。”第七十二條第4款規定“發生一般事故，由設區的市級人民政府負責特種設備安全監督管理的部門會同有關部門組織事故調查組進行調查。”第六十一條規定“負責特種設備安全監督管理的部門在依法履行監督檢查職責時，可以行使下列職權：（五）對違反本法規定的行為作出行政處罰決定。”第七十二條第五款規定“發生一般事故，由設區的市級人民政府負責特種設備安全監督管理的部門會同有關部門組織事故調查組進行調查。”以上法條規定，明確了特種設備的監管、調查、處罰是特種設備安全監督管理部門。而一直以來，對塔吊的監管、調查、處罰，均是住建部門而非應急局。且特種設備發生一般事故時，是由設區的市級人民政府負責特種設備安全監督管理的部門會同有關部門組織事故調查組進行調查。對特種設備的經營企業處罰，《特種設備法》第六十一條也明確規定由負責特種設備安全監督管理的部門進行。故被答辯人對答辯人的調查、處罰，存在程序不合法、調查主體不合法、處罰主體不合法。完全是無權處罰、超越職權。如果都以《安全生產法》對安全生產工作實施綜合監督管理涵蓋一切安全生生產監督，那就沒有必要制定《中華人民共和國特種設備法》。故被答辯人的辯駁實屬狡辯，無法可依。二、被答辯人將特別法與普通法的關系理解為：“特別法優于普通法”，是指當普通法沒有規定，或者普通法的規定與特別法沖突時，適用特別法，而非有了特別法就不再適用普通法”。被答辯人的這一解釋和理解，完全與《立法法》第九十二條的規定相背離。《立法法》第九十二條明確規定：“同一機關制定的法律、行政法規、地方性法規、自治條例和單行條例、規章，特別規定與一般規定不一致的，適用特別規定；”該法條已經明確規定和界定了特別規定與一般規定不一致的，適用特別規定”。而《中華人民共和國特種設備法》對監管、調查、處罰的主體，都明確規定了由負責特種設備安全監督管理的部門進行。故在法條有明確規定監管、調查、處罰的主體是負責特種設備安全監督管理的部門的情況下，被答辯人仍背離法條進行解釋，被答辯人的辯駁就實屬狡辯。三、被答辯人引述《最高人民法院關于安監部門是否有權適用《安全生產法》及《生產安全事故報告和調查處理條例》對道路交通安全問題予以行政處罰及適用法律問題的答復》規定“根據《安全生產法》第二條規定，《道路交通安全法》等法律、行政法規對道路交通安全有關問題有特別規定的，應當適用特別規定。沒有特別規定的，安監部門可以適用《安全生產法》和《生產安全事故報告和調查處理條例》的規定處理。”被答辯人的引述，實屬是所問非所答。理由是：1、“答復”是針對道路交通安全，并非對特種設備的答復：2、“答復”也明確了一個方向，即：有特別規定的，應當適用特別規定。沒有特別規定的，安監部門可以適用《安全生產法》和《生產安全事故報告和調查處理條例》的規定處理。”而《中華人民共和國特種設備法》對監管、調查、處罰的主體，都有法條明確規定了由特種設備安全監督管理的部門進行。在有特別法明確規定的情況下，被答辯人對答辯人的處罰就是無權處罰，超越職權處罰。3、被答辯人在闡述被答辯人對答辯人的處罰主體和法律適用的合法性時，將應由建設和施工單位承擔管理責任的民事法律關系與行政法律關系混為一談。因為行政處罰是針對處罰主體的合法性和適用法律的合法性進行評判，而不是針對民事過錯進行評判。故被答辯人用操作人員和指揮人員的過錯進行辯駁實屬狡辯。綜上所述，答辯人認為，被答辯人以《生產安全法》來代替、涵蓋《特種設備法》的辯駁理山，屬無法可依。就如《刑法》不能代替《香港基本法》一樣。故懇請文山州中級人民法院支持原審判決，駁回被答辯人的訴訟請求，以維護法律的尊嚴和答辯人的合法權益。一審被告應急管理局向一審法院提交了以下證據：第一組：1.《塔式起重機操作使用規程》JG/T100-99，2.《建筑機械使用安全技術規程》JGJ33-2012，3.《建筑施工塔式起重機安裝、使用、拆卸安全技術規程》JGJ196-2010。用以證明：塔式起重機的安全操作規定。第二組：4.立案審批表，5.丘應急罰告〔2019〕事故—01號《行政處罰告知書》和丘應急聽告〔2019〕事故-01號《行政處罰告知書》，6.《行政處罰聽證書》，7.丘應急聽通〔2019〕事故-01號《行政處罰聽證會通知書》及其送達回證，8.聽證會筆錄和授權委托書，9.《行政處罰聽證陳述申辯意見書》，10.聽證會報告書，11.合法性審查意見，12.行政處罰集體討論記錄，13.案件處理呈批表，14.丘應急罰〔2019〕事故-03號《行政處罰決定書》，15.送達回執。用以證明：一審被告依法對本案進行立案調查，并且依法向一審原告告知了其享有的權利、義務，送達了相關的法律文書，應一審原告的申請召開聽證會，聽取了一審原告的陳述、申辯，證據確實、充分的前提下，依法作出了行政處罰決定，保障了一審原告的合法權益，程序合法。第三組：16.億邦公司營業執照、億邦公司安全生產許可證、建筑業企業資質證書，17.丘北縣人民政府關于凱旋御景項目“7.14”事調查報告的批復、《福建省誠毅工程建造有限公司凱旋御景項目“7.14”布料機墜落導致物體打擊一般事故調查報告》，18.建筑設備（吊塔）租賃合同、建筑設備（施工升降機）租賃合同，19.2019年凱旋御景項目7.14事故現場照片，20.億邦公司員工花名冊，21.劉小磊、李廷飛、王友梅、廖祥林、李健、李蘭花《詢問筆錄》及其身份證件、資質證書，22.《鑒定文書》，23.現場勘驗筆錄、提取痕跡、物證登記表、現場圖，24.《檢驗報告》，25.《丘北縣住建局關于凱旋御景事故布料機稱重情況的報告》。用以證明：一審被告依法對本案的事故進行調查取證，查明：1.2019年7月14日，凱旋御景項目吊塔發生安全生產事故，事故造成何仙芬死亡、李蘭花受傷，造成直接經濟損失100.2萬元；2.案涉吊塔系一審原告所屬的設備，由一審原告出租給項目施工單位福建省誠毅工程建造有限公司使用，并由一審原告指派其職工吊塔司機李廷飛、信號司索工王友梅負責吊塔操作；3.造成事故的直接原因為吊塔司機李廷飛、信號司索工王友梅嚴重違規操作，缺乏安全生產意識；4.一審原告違反了《安全生產法》第二十五條的規定，未對其從業人員盡到安全生產教育、培訓義務，未能確保從業人員具備必要的安全生產知識，熟悉有關的安全生產規章制度和安全操作規程，掌握本崗位的安全操作技能。一審原告億邦公司向一審法院提交以下證據：第一組：1.營業執照，2.企業資質證書許可證書，3.安全生產許可證，4.法定代表人身份證明，5.法定代表人身份證。用以證明：1.一審原告主體適格；2.證明一審原告從事的經營范圍為建筑設備租賃、起重設備安裝工程的設計與施工。第二組：1.建筑設備（塔吊）租賃合同，2.建筑起重機械登記證，3.建筑起重機械安裝（拆卸）告知表，4.建筑起重機械使用登記申請表，5.云南省建筑起重機械安全監督管理實施細則，6.行政處罰決定書（丘應急罰2019事故-03號），7.單位結算業務卡憑證。用以證明：1.發生安全事故的“凱旋御景”項目使用的起重設備屬一審原告租賃給誠毅公司的，生產、管理、指揮權及生產的安全事故責任屬誠毅公司，與一審原告無關；2.建筑起重機械特種設備范圍；3.租賃給誠毅公司的建筑起重機械，一審原告已向丘北縣住建局提交了相關資料，并取得丘北縣住建局頒發的《建筑起重機械使用登記證》（備案），出租的建筑起重機械屬于合法行為；4.建筑起重機械一般事故調查的主體設區的市級人民政府負責特種設備安全監督管理部門即文山州住建局會同有關部門組織事故調查，丘北縣人民政府或應急管理局無權組織調查。一審被告對一審原告處罰的依據來源程序不合法；5.對建筑起重機械發生的安全事故處罰主體為住建部門。一審被告對一審原告的處罰屬處罰主體不適格，對一審原告作出的行政處罰決定書應予以撤銷，并應返還一審原告繳納的21萬元罰款。第三組：1.鋼絲繩選擇（總則），2、重要用途鋼絲繩，3、起重機、鋼絲繩、保養、維護、檢驗和報廢。用以證明：1.用于起重機吊物的鋼絲繩，應使用的鋼絲繩承載力的要求及計算方法；2.用于起重吊物的鋼絲繩，破斷拉力的要求及計算方法；3.用于起重機吊物的鋼絲繩，報廢的規定。第四組（在證據交換后庭審時補充提交的證據）：《行政處罰聽證告知書》申辯聽證材料兩本，用以證明：1.一審原告公司的資質經營范圍、肇事塔吊的備案及產品資質證書，員工的教育培訓、臺賬等符合國家法律法規的規范要求；2.一審被告是無權對一審原告進行處罰，丘北縣人民政府的調查報告不能作為對一審原告處罰的依據。本院認為，一審法院對各方當事人提交的證據認證正確，本院予以確認。本院二審查明的事實與一審法院認定的一致，本院予以確認。本院認為，《中華人民共和國安全生產法》第二條規定“在中華人民共和國領域內從事生產經營活動的單位（以下統稱生產經營單位）的安全生產，適用本法；有關法律、行政法規對消防安全和道路交通安全、鐵路交通安全、水上交通安全、民用航空安全以及核與輻射安全、特種設備安全另有規定的，適用其規定。”，《安全生產法》確定了安全生產領域基本的方針、原則、法律制度屬普通法。《中華人民共和國特種設備安全法》第二條第一、二款規定“特種設備的生產（包括設計、制造、安裝、改造、修理）、經營、使用、檢驗、檢測和特種設備安全的監督管理，適用本法。本法所稱特種設備，是指對人身和財產安全有較大危險性的鍋爐、壓力容器（含氣瓶）、壓力管道、電梯、起重機械、客運索道、大型游樂設施、場（廠）內專用機動車輛，以及法律、行政法規規定適用本法的其他特種設備。”《特種設備安全法》是專門解決特種設備安全生產特殊問題的單行立法屬特別法。本案安全事故案涉的塔式起重機（塔吊）歸屬《特種設備安全法》中規定的起重機械。涉及特種設備安全領域的安全生產問題，應當首先考慮和優先適用特別法的規定。現行的《特種設備安全法》對特別的安全生產問題沒有規定的，才應當依照《安全生產法》的有關規定執行。本案被訴行政行為即丘應急罰〔2019〕事故-03號《行政處罰決定書》中認定的被上訴人億邦公司違反《安全生產法》第二十五條第一款的違法情形和第一百零九條的對事故責任單位的處罰依據，對此《特種設備安全法》第八十六條第（三）項“未對特種設備安全管理人員、檢測人員和作業人員進行安全教育和技能培訓的。”和第九十條第（一）項“發生事故，對負有責任的單位除要求其依法承擔相應的賠償等責任外，依照下列規定處以罰款：（一）發生一般事故，處十萬元以上二十萬元以下罰款；”已進行了規定。故對本案案涉的被上訴人億邦公司安全違法行為，應優先適用《特種設備安全法》的有關規定進行行政處罰處理。本案被訴行政行為即丘應急罰〔2019〕事故-03號《行政處罰決定書》符合《中華人民共和國行政訴訟法》第七十條規定的適用法律、法規錯誤的判決撤銷情形，一審法院據此判決撤銷并無不當。綜上所述，上訴人應急管理局的上訴理由依法不能成立，本院不予支持。一審法院判決認定事實清楚，適用法律、法規正確，判決結果并無不當，應予維持。據此，依照《中華人民共和國行政訴訟法》第八十九條第一款第（一）項之規定，判決如下：二審案件受理費50元，由上訴人丘北縣應急管理局承擔。
已明確：一家企業只對應一個層級的執法主體！
中國地震局、國家礦山安監局，各省、自治區、直轄市應急管理廳（局），新疆生產建設兵團應急管理局，部消防救援局、森林消防局，部機關各司局，國家安全生產應急救援中心：
為加強安全生產執法工作，提高運用法治思維和法治方式解決安全生產問題的能力和水平，有力有效防范化解安全風險、消除事故隱患，切實維護人民群眾生命財產安全和社會穩定，推動實現更為安全的發展，根據中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發的《關于深化應急管理綜合行政執法改革的意見》提出的“突出加強安全生產執法工作，有效防范遏制生產安全事故發生”原則要求，現提出以下意見：
一、總體要求
以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，認真學習貫徹落實習近平法治思想和習近平總書記關于安全生產重要論述，提高政治站位，統籌發展和安全，堅持人民至上、生命至上，建立完善與新發展階段、新發展理念、新發展格局相適應的科學高效的安全生產執法體制機制。強化安全生產法治觀念，堅持嚴格規范公正文明執法，切實解決多層多頭重復執法和屢罰不改、屢禁不止問題。創新執法模式，科學研判風險、強化精準執法，轉變工作作風、敢于動真碰硬，以高質量執法推動提升安全生產水平，切實把確保人民生命安全放在第一位落到實處，以實際行動和實際效果踐行“兩個維護”。
二、堅持精準執法，著力提高執法質量
（一）明確層級職責。地方各級應急管理部門對轄區內安全生產執法工作負總責，承擔本級法定執法職責和對下級執法工作的監督指導、抽查檢查以及跨區域執法的組織協調等工作。各省級應急管理部門要在統籌分析轄區內行業領域安全風險狀況、企業規模、執法難度以及各層級執法能力水平等情況的基礎上，明確省市縣三級執法管轄權限，確定各級執法管轄企業名單，原則上一家企業對應一個層級的執法主體，下級應急管理部門不對上級部門負責的企業開展執法活動。對下級部門難以承擔的執法案件或管轄有爭議的案件，上級部門可依照程序進行管轄或指定管轄；對重大和復雜案件，要及時報告上級部門立案查處。
（二）科學確定重點檢查企業。完善執法計劃制度，地方各級應急管理部門要將礦山、危險化學品、煙花爆竹、金屬冶煉、涉爆粉塵等重點行業領域安全風險等級較高的企業納入年度執法計劃，確定為重點檢查企業，每年至少進行一次“全覆蓋”執法檢查，其他企業實行“雙隨機、一公開”執法抽查。對近三年內曾發生生產安全亡人事故、一年內因重大事故隱患被應急管理部門實施過行政處罰、存在重大事故隱患未按期整改銷號、納入失信懲戒名單、停產整頓、技改基建、關閉退出以及主要負責人安全“紅線”意識不牢、責任不落實等企業單位，要納入重點檢查企業范圍，在正常執法計劃的基礎上實施動態檢查，年度內檢查次數至少增加一次。對于安全生產標準化一級企業或三年以上未發生事故等守法守信的重點檢查企業，可納入執法抽查。對典型事故等暴露出的嚴重違法行為或落實臨時性重點任務以及通過投訴舉報、轉辦交辦、動態監測等發現的問題，要及時開展執法檢查，不受執法計劃、固定執法時間和對象限制，確保執法檢查科學有效。
（三）聚焦執法檢查重點事項。依據重點行業領域重大事故隱患判定標準，分行業領域建立執法檢查重點事項清單并動態更新。圍繞重點事項開展有針對性的執法檢查，確保企業安全風險突出易發生事故的關鍵環節、要害崗位、重點設施檢查到位。執法檢查要堅持問題導向、目標導向、結果導向，實施精準執法，防止一般化、簡單化、“大呼隆”等粗放式檢查擾亂企業生產經營，以防風險、除隱患、遏事故的執法檢查實效優化營商環境。
三、堅持嚴格執法，著力提升執法效能
（四）嚴格執法處罰。針對執法檢查中發現的各類違法行為，要盯住不放，督促企業徹底整改，嚴格執法閉環管理。對于嚴重違法行為，要求企業主要負責人牽頭負責整改落實，壓實整改責任。嚴格依據法律法規進行處罰，不得以責令限期改正等措施代替處罰，對存在多種違法行為的案件要分別裁量、合并處罰，不得選擇性處罰。對違法行為逾期未整改或整改不到位的，以及同一違法行為反復出現的，要依法嚴肅查處、從重處罰，堅決防止執法“寬松軟”。
（五）建立典型執法案例定期報告制度。各省級、市級、縣級應急管理部門分別按照每半年、每季度和每兩個月的時間周期，直接向應急管理部至少報送一個執法案例，市、縣兩級同時抄報上一級應急管理部門。執法案例須聚焦執法檢查重點事項，從執法嚴格、程序規范并由本級直接作出行政處罰的案件中選取。應急管理部建立典型執法案例數據庫，健全案例匯總、篩選、發布和獎懲機制，選取優秀執法案例，對有關單位和執法人員依據有關規定給予記功和嘉獎；對執法不嚴格、程序不規范的案例將適時進行通報。
（六）密切行刑銜接。嚴格貫徹實施《刑法修正案（十一）》，加大危險作業行為刑事責任追究力度。發現在生產、作業中有關閉、破壞直接關系生產安全的設備設施，或篡改、隱瞞、銷毀其相關數據信息，或拒不執行因存在重大事故隱患被依法責令停產停業、停止使用設備設施場所、立即采取整改措施的執法決定，或未經依法批準或許可擅自從事高度危險的生產作業活動等違反有關安全管理規定的情形，具有導致重大傷亡事故或者其他嚴重后果的現實危險行為，各級應急管理部門及消防救援機構要按照《安全生產行政執法與刑事司法銜接工作辦法》（應急〔2019〕54號），及時移送司法機關，依法追究刑事責任，不得以行政處罰代替移送，堅決糾正有案不送、以罰代刑等問題。對其他涉及刑事責任的違法行為，按照有關法律法規和程序，及時移交查辦。
（七）加強失信聯合懲戒。嚴格執行安全生產失信行為聯合懲戒制度，對于存在嚴重違法行為的失信主體要及時納入安全生產失信懲戒名單，提高執法工作嚴肅性和震懾力。對于列入嚴重失信懲戒名單的企業和人員，將相關信息推送全國信用信息共享平臺，按照《關于對安全生產領域失信生產經營單位及其有關人員開展聯合懲戒的合作備忘錄》（發改財金〔2016〕1001號）要求，實施聯合懲戒。
（八）建立聯合執法機制。結合貫徹落實中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發的《關于深化消防執法改革的意見》，加強地方應急管理部門與消防救援機構的協調聯動，創新執法方式，強化優勢互補，建立安全生產執法與消防執法聯合執法機制，加強信息共享，形成執法合力。
四、規范執法行為，著力強化執法權威
（九）全面落實行政執法“三項制度”。嚴格落實行政執法公示制度，按照“誰執法誰公示”的原則，及時通過各級應急管理部門政府網站和政務新媒體、服務窗口等平臺向社會公開行政執法基本信息和結果信息；建立健全執法決定信息公開發布、撤銷和更新機制，嚴格按照相關規定對執法決定信息進行公開，公開期滿要及時撤下。落實執法全過程記錄制度，全面配備使用執法記錄儀，綜合運用文字記錄、音像記錄等方式，實現現場執法和案件辦理全過程留痕和可回溯管理。嚴格執行重大執法決定法制審核制度，明確審核機構、審核范圍、審核內容、審核責任。
（十）規范執法程序。嚴格規范日常執法檢查、專項執法、明查暗訪、交叉互檢等工作方式，堅持嚴格執法與指導服務相結合，在對重點檢查企業的檢查中實行“執法告知、現場檢查、交流反饋”“企業主要負責人、安全管理人員、崗位操作員工全過程在場”和“執法+專家”的執法工作模式。提前做好現場檢查方案，檢查前進行執法告知；檢查中企業有關人員必須全過程在場，客觀規范記錄檢查情況，對重大事故隱患排除前或者排除過程中無法保證安全的依法采取現場處理措施，對依法應當給予行政處罰的要及時立案，全面客觀公正開展調查、收集證據；檢查后進行交流反饋，開展“說理式”執法，注重適用法律答疑解惑，提供安全咨詢和整改指導。存在法定不予處罰、從輕處罰、減輕處罰情形的，應依法執行，防止執法亂收費、亂罰款等現象。對檢查中發現存在的安全問題應當由其他有關部門進行處理的，應當及時移送并形成記錄備查；對需要地方政府和上級應急管理部門研究解決的重大風險和突出隱患問題，要及時報告。要綜合運用約談、警示、通報和考核巡查等手段，及時督促有關地方政府和部門單位落實安全防范措施。
（十一）加強案卷評查和執法評議考核。以執法質量作為案卷評查重點，定期對行政處罰、行政強制等執法案卷開展評查，以評查促規范，持續提高執法能力和辦案水平。以落實行政執法責任制為重點，建立健全執法評議考核制度，從執法力度、辦案質量、工作成效、指導服務等方面對執法工作開展評議考核，依法依規責令改正存在違法、不當情形的行政處罰。強化考核結果運用，將執法評議考核作為年度工作考核的重要指標。
五、推進執法信息化建設，著力完善執法手段
（十二）建立完善企業安全基礎電子臺賬。地方各級應急管理部門要建立企業安全基礎電子臺賬并進行動態更新，全面掌握轄區內企業類型和數量變化。匯總增加與安全生產有關的設備設施、安評報告、事故調查等安全管理內容，形成“一企一檔”，研究分析企業安全風險狀況，為確定重點檢查企業提供數據支撐。
（十三）建立健全安全生產執法信息化工作機制。整合建立全國統一的應急管理監管執法信息平臺，將重點檢查企業生產過程監控視頻和安全生產數據接入平臺，充分運用風險監測預警、信用監管、投訴舉報、信訪等平臺數據，加強對執法對象安全風險分析研判和預測預警，推動加快實施“工業互聯網+安全生產”行動計劃。堅持現場執法檢查和網絡巡查執法“兩條腿”走路，結合疫情防控常態化條件下安全生產執法工作實際，積極拓展非現場監管執法手段及應用，建立完善非現場監管執法制度辦法，明確工作流程、落實責任要求。
（十四）大力推進“互聯網+執法”系統應用。推進智能移動執法系統和手持終端應用，執法行為全過程要上線入網。加強生產作業現場重點設備、工藝、裝置風險隱患樣本庫建設，提高對同類風險隱患的自動辨識能力，增強執法實效。利用執法系統實時掌握執法檢查情況，實現執法計劃、執法檢查、統計分析的實時管理，及時提醒糾正各類違法行為。
六、加強執法力量建設，著力增強執法隊伍能力水平
（十五）加強組織領導。全面加強黨對安全生產執法工作的領導，各級應急管理部門黨委（黨組）每年要定期專題研究安全生產執法工作。要認真貫徹落實中央關于“應急管理執法體制調整后，安全生產執法工作只能加強不能削弱”的要求，充分認識加強和改進安全生產執法工作的重要性和緊迫性，加強執法隊伍建設，落實執法保障，構建權責一致、權威高效的執法體制，持續提升防范化解重大風險和遏制重特大事故的執法能力。
（十六）加強執法教育培訓。健全系統化執法教育培訓機制，建立并規范實施入職培訓、定期輪訓和考核制度。制定年度執法教育培訓計劃，把理論學習與實踐鍛煉、課程講授與實際運用有機結合，不斷增強執法人員綜合素質特別是一線人員的履職能力，持續提高具有安全生產專業知識和實踐經驗的執法人員比例。突出執法工作重點環節，采取理論考試、現場實操、模擬執法等方式組織開展執法隊伍崗位比武練兵，充分發揮其檢驗、激勵和導向作用，推動執法人員提高實戰能力、錘煉工作作風、規范執法行為。
（十七）加強專業力量建設。嚴把專業入口關，加大緊缺專業人才引進力度，強化專業人干專業事。加大礦山、危險化學品、工貿等重點行業領域專業執法骨干力量培養力度，從理論、實踐等方面制定專門培養計劃，突出培養重點，建設法治素養和安全生產專業素質齊備的執法骨干力量。突出安全生產執法專業特色，提高執法裝備水平，開展執法機構業務標準化建設，加強執法保障能力。聘請相關行業領域有影響力的技術人員和專家學者等，組成執法監督員隊伍，為安全生產執法工作提供理論和專業力量支撐。
各省級應急管理部門要將落實本意見重要情況，及時報告應急管理部。
應急管理部
2021年3月29日
