作者：陶自成    姜良鋒

境外突發事件應急預案是應急管理重要內容之一，是企業保障境外機構和人員生命安全的關鍵和基礎性工作。企業要堅持底線思維，進一步建立健全更加完善、系統、規范的境外重大突發事件境應急預案管理工作。

我國突發事件應急預案管理現狀

一、頂層設計相對滯后

國家出臺了《中華人民共和國突發事件應對法》《國家涉外突發事件應急預案》等有關法律法規文件，但針對指導企業境外突發事件應急預案指導性意見或規范性文件方面缺少頂層設計。“一帶一路”建設過程中可能發生的境外突發事件的復雜性、關聯性、政治性強，跨國重大突發事件時，涉及監測、預警、處置響應、救援、撤離等過程中多個方面，第一時間實現應急救援力量協調統籌調度難度大。在“一企一策”“一個項目一策”指導性設計不足，對 “一帶一路”建設敏感事件、敏感地區、敏感時間等突發事件應急預案設計不足，滯后于國際業務的跨越式發展。 

二、管理體系不健全

1.預案體系重復建設

如境外機構和人員安全管理應急預案、境外公共安全管理應急預案、境外恐怖襲擊突發事件專項應急預案、營地安保專項應急預案、遭到哄搶搶劫專項應急預案，這些預案內容存在交叉重復建設現象，浪費大量人力物力。

2.種類建設不健全

如應急撤離預案、資產保全、輿情應急預案等不健全。國際工程業務從傳統的勞務輸出、工程承包向投資并購方向發展，從業人員越來越多，境外國有資產規模越來越大，除了傳統保障人員安全的撤退應急預案外，還應考慮建立健全資產保全、輿情管理等專項突發事件應急預案。

3.應急領導組織機構交叉復雜

有的境外機構（項目）編制了多個社會安全類相關預案，每項突發事件預案均分別各自成立了應急管理領導小組及各個專項工作組，導致應急組織機構交叉繁雜，信息預警、報送、響應、處置存在多頭管理、多頭請示匯報、人員交叉等現象，一旦發生突發事件，不利于應急處置。

三、預案的功能定位認識不足

我國對境外突發事件應急預案管理還處于傳統的“處置方案”階段，一定程度上影響到境外突發事件預案的實用性和時效性，應強調突發事件發生之前的方案準備，關注事件的發展與延續。

企業對境外突發事件預案規范內容、內涵、屬地管理的定位認識不足。如對戰略級預案、行動級預案、戰術級預案、現場級預案的區別認識，對不同層級機構的預案及現場處置方案側重點的區別認識。

四、預案體系內外銜接不足

1.內部上下對接、外部橫向銜接不足

主要表現在境外機構（項目）突發事件的應急預案體系在外部與駐在國使（領）館、當地政府部門社會應急預案體系銜接不足，與集團公司總部、國內管理單位總部應急預案體系銜接不足，對自然環境、社會環境、國際環境的應對應急預案體系銜接不足，覆蓋不夠。

2.關聯性啟動不夠

對應一個突發事件，除了按主預案啟動應急響應外，也可能在不同的環節或側面按支持預案啟動一些支持性的應急響應，如輿情信息發布、醫療保障、緊急撤離和重大安全生產專項預案、疫情衍生風險應急預案等。

3.靈活性不夠

編制應急預案應遵循屬地化、現場應急救援的原則，靈活與適當是第一訴求。

五、主要環節管理不到位

1.系統分析不足

對突發事件風險因素識別、導致后果分析不夠，對境外突發事件可能產生的次生、衍生風險以及提出控制風險措施不夠，對信息資源、安全防范措施、應急物資等應急資源調查深度不夠。境外突發事件應急處置面臨復雜的外部環境條件，如當地法律法規、緊急救助救援、國際協同、與當地政府部門協調配合、信息報送、組織保障、資源保障、交通保障等，需要更多依賴他國專業應急救援力量。

2.環節管理不規范

在組織編制方面，缺乏系統上下溝通，沒有組織相關方面人員共同參與編制工作，有的沒有征求相關單位意見就直接報送審核，缺乏嚴格審核機制；存在應急預案評估和修訂機制不健全的問題，沒有建立定期評估機制，沒有根據情況變化及時修訂應急預案，導致存在的問題得不到及時發現和改進；重“演”輕“練”，以桌面推演為主，沒有采取全流程演練，實戰性不強。演練后的分析評價機制不健全，難以評估預案的科學性和可操作性。對應急預案實施密切相關的管理人員和專業救援人員等組織開展應急預案培訓不到位，履行預案備案不健全。

完善體系建設的建議

我國應急體系建設工作主要內容概況為“一案三制”，其中應急預案是“一案三制”的核心，是應急機制、應急體制和應急法制的集中體現，是應急處置的根本依據，是日常應急管理的重要工作內容。目前，我國應急管理也進入到關鍵性時期，應急管理體系建設已作為“十四五”期間提高治理能力和治理水平現代化的體現。

一、加強預案體系頂層設計

1.建議國家有關部委層面出臺專門針對境外重大突發事件情景設計的應急預案體系建設的規范指導性文件，形成具有戰略性、前瞻性和實用性應急預案體系框架的總體設計。

2.推動建立國家有關部委牽頭與國際相關組織、高風險地區國家有關部門溝通協調機制，推動境外重大突發事件跨國大規模聯合演練、國際救援機制建設。

3.推動央企聯合編制應急預案，開展聯合應急演練的工作機制，適時修訂完善相關應急預案。

4.加強集團公司、國內管理單位、境外機構（項目）等內部分層級管理、屬地化管理的應急預案體系銜接，加強與駐在國使（領）館、當地有關政府部門、救援機構、醫療機構等聯防聯控的應急預案管理機制。

二、加強預案管理的工作協調

編制工作要凸顯不同層級、部門的預案特點，加強彼此兼容與協調，橫向協調各職能部門發揮作用，縱向打通集團公司、各國際業務單位、境外機構（項目）之間的工作銜接。加強突發事件應急預案啟動的聯防聯動機制，加強與駐在國使（領）館、當地應急管理部門、應急救援組織等部門應急聯動，通報有關突發事件信息，共同開展應急演練，協同應急救援，提高應急處置能力和效果。

三、健全預案體系層級建設

建立健全企業層面境外突發事件應急預案管理體系建設，形成集團公司三級預案管理體系：集團公司突發事件總體應急預案和專項應急預案，主要體現“統一規劃、分類指導”職能；各二級國際單位應急預案、三級單位及基層單位應急預案，主要體現“分級負責、屬地為主”職能。三級單位及基層單位包括本單位的應急預案、基層作業班組及重點崗位的現場處置方案和應急處置卡，主要體現自救互救和先期處置特點。

四、加強技術支撐與指導

建議科學地針對境外復雜的重大突發事件進行情景構建、應急任務預設、加強應急資源保障，如構建“一帶一路”突發事件情景、與國際SOS組織、世界衛生組織等跨國應急資源的協調，開展應急預案編制、評估、培訓、演練及備案，提高可操作性，達到突發事件應急預案“本土化”，解決境外突發事件應急預案“水土不服”的問題。

（作者單位：中國長江三峽集團有限公司）