張國平
中國（深圳）綜合開發研究院
博士后工作站
近些年來，全球變暖、環境污染、欠發達國家公共衛生服務能力薄弱、原生物病耐藥性變異等情況，催生埃博拉、瘋牛病、禽流感、炭疽熱、SARS、脊髓灰質炎、“寨卡”、H1N1、毒化學廢物污染、新冠病毒肺炎等疫情蔓延，使得全球重大公共衛生事件進入高發期，各國的應對機制均受到了極大挑戰。我國正處于經濟轉軌關鍵期，各類重大突發公共衛生事件，使得我國人民生命安全和經濟社會運轉受到嚴重威脅。研究相關的應對機制，對于維護社會穩定、保障人民的生命財產安全、實現治理體系和治理能力現代化具有重大的現實意義。
重大突發公共衛生事件具有傳播快、影響范圍廣、高度不確定性等特點，沖擊經濟發展，給社會帶來極大的心理壓力。應對重大突發公共衛生事件，是政府履行社會管理和公共服務職能的重要內容，以及衡量政府執政能力和水平的重要標準。2003年以來，我國重大突發公共衛生事件應對機制不斷完善。一是初步形成應急管理體制。衛生部和地方各級人民政府組織制定了各類突發公共衛生事件應急預案，設立了突發公共衛生事件應急辦公室、應急指揮中心，統一對事件進程進行管理。二是建立了“傳染病疫情和突發公共衛生事件信息報告系統”監測體系，實現了國家和省、市、縣疾病預防控制機構聯網，并明確了責任主體、六種類型預案體系和四級響應分級。三是醫療和執法監督隊伍初具規模， 31個省級管轄區成立了省級衛生監督機構，全國超過90%的地市和70%的縣區成立了衛生監督機構，并加強了應急醫療救治體系建設，在全國已建設突發事件衛生應急4 類（緊急醫學救援隊、突發急性傳染病防控隊、突發中毒處理隊、核輻射應急隊）37 支國家衛生應急隊伍。四是初步形成部門協調配合機制。由衛生部門與 31個有關部門聯合建立了突發公共衛生事件應急協調機制、多方疫情通報和共享合作機制、傳染病預防控制工作協調機制、生產和儲備制度、應急經費保障和防范應急處理責任機制。
但整體來看，我國在應對重大突發公共衛生事件時，仍呈現“不系統、輕預防、粗治理和少保障”等問題，往往在應對危機的最佳時期，未能做好預警工作，將各種資源第一時間調動起來，進行針對性處理；在危機處理中后期，針對不同人群和地區也未能實施精準和精細化管理，社會和經濟出現了不小的損失。1. 不系統：缺乏應對重大突發公共衛生事件的系統性組織架構一是缺乏復合型決策管理層。應對重大突發公共衛生事件的決策層組織結構單一，法律、管理和醫學防疫等復合型決策人才缺乏。事件發生后，難以對其進行準確分析和判斷，易做出草率的決策，導致防控失誤。二是缺乏協同機制。我國傳統體制采用的是分部門、分災種的單一城市災害管理模式，城市缺乏統一有力的應急管理指揮系統。面對復雜的重大突發公共衛生事件，應急管理體系只能依賴于現行各級政府現有的行政設置和職能屬性，部門往往各自為政，使得應急管理效率低，聯動困難，既不能迅速形成應對突發公共事件的統一力量，也不能及時有效地配置分散在各個部門的救災資源。三是缺乏有效常態化的專屬部門。雖然國家重大疫情防控預案體系2006年已制定建立，但多數地方的應急管理體系尚未完善，預案體系修訂跟進較慢，與疫情防控工作嚴重脫節。部分地區因應急辦撤銷，響應程序主體消失，容易導致一級響應啟動滯后，錯失最佳防控窗口。即便可以成立臨時工作小組，但臨時組成的機構和人員由于不具備連續性，團隊協調缺乏磨合，應急管理經驗也難以有效得以保留。2. 輕預防：缺乏應對突發公共衛生事件的預警信息管理標準一是我國信息系統建設缺乏統一性。各級政府或職能部門的應急系統，彼此間缺乏溝通，信息不能共享，重復建設問題嚴重。信息的收集、整理、匯總渠道也較分散，難以對突發公共衛生事件進行全面監測和預警，不利于政府決策。二是我國疫情信息發布的可視化程度不高。目前31個省份主要采用現有的四級應急響應體系，分別是：特別重大（Ⅰ級）、重大（Ⅱ級）、較大（Ⅲ級）和一般（Ⅳ級）。但實際上，除政府相關專職部門外，人們對分級體系概念模糊，分級感知度很低，并不清楚自己所處區域的地方分級情況。三是防控信息管理標準不統一。現有出臺的相關政策，過于強調分級防控的地方性差異，無助于形成具有國內社會普遍共識的分區分級防控標準，阻礙了疫情中后期國內外人流堵點的打通。四是措施分級不細、落實不徹底，阻礙各省之間標準的互認。國家相關應急預案文件，多強調各級政府、部門、社會的責任劃分和需要采取應急響應措施，但一級至四級響應沒有明顯的量化界限，對疫情級別劃分不細，防控重大疫情特征不明顯，措施分級和責任落實都不明確，很難形成全國統一的量化分級標準，推高了各省之間標準互認的成本。3. 粗治理：缺乏“兩手都要抓”的精準協調管理機制一是面臨從“一手抓防控”迅速轉換為“兩手都要抓”難題。應對疫情初期強調管控性，而疫情后期則需要推動管控下的生產、生活的良性發展，一手抓防疫、一手抓生產，“兩手抓，兩手都要硬”本身就需要創新思維，協調發展。二是“過度防疫”帶來巨大社會成本的難題。后疫情期，如果繼續全民全面防疫，則屬于過度防疫、消極防疫，會讓整個社會付出沉重的代價。三是全國防疫措施“一刀切”。多數重大公共衛生事件都極易演變成全國聯動發展策略，但不同地區經濟社會發展程度不同，疫情輕重程度也不相同，如果不分輕重緩急“一刀切”，用一副“藥”，效果恐怕會適得其反。四是疫情后期面臨生產有序恢復、生活信心不足難題。疫情后期，為保障安全，各地均規定企業在復工前進行嚴格的檢疫與防護，區域間不加區別，易造成上下游企業停產、“用工難”等問題，導致交通、物流、原材料，以及疫情期間各種生活必需品供不應求，企業生產成本或風險增加。一是在《憲法》中沒有緊急狀態針對性規定的完整條文，而相關的法律法規①沒有明確規定政府在緊急狀態下權力的行使范圍，使某些行政部門過度行使緊急權力成為可能。二是目前立法內容多為行政機關行使權力提供依據，缺乏在緊急狀態下保障公民權利底線的相關規定。三是防疫法律涉及內容廣、專業性強，需要大量的調研數據和防疫經驗的積累，對于中小城市政府運用難度較高，且因為沒有立法權，出臺的相關規范性文件或實施辦法，法律效力和依據都不足，一旦發生重大突發公共衛生事件，難以及時有效處理；同時，地方各自為政，一些地方立法“以鄰為壑”，也進一步削弱了突發事件應對的協作效果。當前，在自上而下應對重大突發公共衛生事件中，政府對市場和社會的管控作用明顯，而社會力量作用發揮不充分，亟須有針對性地分級加以完善。
1. 明晰重大突發公共衛生事件中政府管理職能定位。一是明確政府在公共服務領域的決策管理職能，確定社會公共目標、程序和標準，明確規定可交由社會非營利組織和市場專業部門承擔的具體執行職能。二是完善業績評估標準，以“重質量、重公共服務對象滿意程度”為方向，確立科學的政府行為導向機制，為各項公共服務工作，尤其是重大突發公共衛生事件應對工作的順利開展，創造良好的制度環境。2. 完善應對重大突發公共衛生事件的法規修訂機制。一是明確法律法規是完善“區域—產業—生活”分級調控治理體系的根本依據，也是重大疫情處置的根本準繩，必須立法、執法、司法、守法多環節發力，加快中央和地方層面的相關法律法規修訂。二是推動制定重大疫情防控的地方法規，明確疫情防控組織體制、處置程序、職責責任、保障機制等；及時修訂地方防疫預案，完善分級分類標準，提高疫情防控針對性和實效性。3. 健全應對重大突發公共衛生事件中的工作保障機制。一是以法律的形式，明確各級政府事前、事中和事后財政支出責任和工作經費合理分配機制，確保該財政投入機制的正常運轉。二是制定一系列具體管理辦法和技術規范，明確工作人員的權限范圍，統一各項具體工作的要求，實行目標管理、績效評估和獎懲制度，確保工作質量。4. 實現政府—公眾在重大突發公共衛生事件應對中共治。公眾是社會的主體，也是疫情信息的傳播者和承受者，有權利也有義務參與危機管理。目前大眾應急意識淡薄、自救能力和基本常識缺乏問題較為普遍。因此，短期要加大相關宣傳。政府應采取措施，邀請相關專家、知名學者和官員通過電視、廣播、報紙、手冊等方式，多渠道宣傳危機預警知識，提高公眾對危機的認知，提高自救和互救的能力；中期要加大引導公眾參與力度。政府應建立公眾參與的常態化機制，從地方政府、街道、縣鎮到社區和村等層面，創造更多公眾參與渠道和交流平臺，提高危機應急措施落實效果；從長期來看，要加大危機意識教育，盡快將衛生危機應急教育納入教學體系，從基礎抓起，提高大眾防疫應急意識和自救能力。針對重大突發公共衛生事件中存在的“不系統、輕預防、粗治理和少保障”問題，在各類突發重大衛生公共事件的前期，要“強預防”，完善預警機制，提高疫情預警系統的可操作性。在危機管理中后期，要“細治理”，始終堅持把人民群眾生命安全和身體健康放在第一位，落實“區域—產業—生活”分級調控體系，提高治理有效性，即對人群和地域進行分級調控、對區域和人群進行分級調控、對生產和生活進行分級管理，加快恢復經濟和社會的正常運轉，做好從疫情到正常生產生活過渡，促進災后經濟、社會健康良性發展。
一是做好相關機構的人員、資源、資金等的配置。不少地方或因應急辦公室臨時撤銷，或因危機發生早期資金不足缺乏配套的危機應急監測體系，或因實操能力嚴重不足，導致危機不能及時發現，延誤最佳的處理時機，教訓十分深刻。因此，要科學配置監測系統、專業人才和行政管理人員等資源，尤其要重點加強對縣級以下地區的資金支持。二是從危機信息收集、監測、評估、分析到處置和預警，要形成一套科學管用的各部門間全流程協作機制。加強一線病毒檢測部門與疾控中心的危機信息交流，實現信息互享，為防控爭取更多寶貴時間；加強雙邊聯動學習，既要為醫療機構的工作人員提供相關公共衛生的培訓課程，也要為疾控中心的應急管理人員提供更多傳染病防治等專業培訓，培育好專業儲備人才。三是明確政府、市場和社會組織各方的權利和職責。危機的預警管理工作需要不同部門之間的相互協調配合，制度的法制化能夠更加有效地提高政府各方應對突發公共衛生事件的能力。只有明確了各管理部門的權利和義務，才能保障危機預警工作順利、有效地開展。我國應設立更具體規范的標準，明晰政府及各部門、市場和社會組織在危機中的具體責任和義務，建立統一的協作機制。此次抗擊新冠肺炎疫情，各地采取“健康碼”分級管理體系，但并沒有與疫情發布顏色分級體系一一對應，標準不統一。如湖北和杭州采用的是綠、黃和紅三色，陜西采用的則是綠色和非綠色的二分法，實際上僅對省內流通起作用，卻不利于省與省之間人員的無障礙流通。信息發布以地域范圍為基礎，防疫管理則是以人為單位，因此，只有在國內建立統一的管控標準，才能在各國政治、經濟、文化和社會等具有較大差異的前提下，通過不斷對接國際社會，尋找到各國能接受的“最大公約數”管理機制，助力打通國內外人員的自由流動。一是確定發布主體，設立信息發布備案機構。縣級以上各級政府的衛生應急辦公室，應設立突發重大疫情預警信息發布備案機構，對下設的醫療、衛監、疾控、檢驗檢疫等機構所發布的防疫預警信息進行備案，登記具體的預警時間、范圍和措施等事宜，對相關機構進行預警行為的監督。二是優化發布方式，最大化授權給檢測主體預警信息發布權。配合備案制度，將預警信息發布權授予監測機構，使監測機構能夠在第一時間發布預警信息，提高疫情防控顏色分級地圖的更新效率，與此同時，作為與公民直接接觸的監測機構，其發布的信息應能獲得國際社會最大程度的信任。三是優化發布內容，在國內推動落實可視化程度較高的預警分級發布標準。我國地域遼闊，人口規模龐大，各省市之間情況差異較大。可以參考規模相近的美國的五色分級體系，在我國現有的四級應急響應體系的基礎上，增添綠色為安全色，形成紅色、橙色、黃色、藍色和綠色的五色分級響應機制，并大力推動落實可視化程度較高的疫情信息發布輸出渠道，將信息地域分級單位和發布的行政區單位落實和推廣到縣級，并聯手報刊、廣播、電視和互聯網等各種媒體，強化信息輸出的及時性和有效性。一是要建立高效準確的危機監測和評估體系。針對不同的重大突發公共衛生事件情況，需要對其相關指標進行研究和設定，建立集國內外專家于一體的專家庫，針對預警重點目標，對指標設立的標準和評分方法進行反復推敲核驗，簡化繁瑣的程序化指標；同時，對數據獲取、輸入、質檢和輸出四個步驟分別對應監測體系中的指標、風險、質監和反饋四個環節，通過評估分析對突發公共衛生事件進行研判，作為危機管理的重要部分。二是建立執行的量化考核標準。在明確部門、崗位具體職責和權力的基礎上，要設立書面化、透明化的科學考核標準，并基于個體完成的結果進行獎懲。三是完善監督和動態管理。部門負責人基于管理和專業經驗，應對事態發展有客觀的評估，并對執行層面出現的問題進行有效疏導和動態管理，以保障規則和標準有效落實。實現對重大突發公共衛生事件的精細化管控，首要的是加強對人群的健康動態和軌跡追蹤。一是在防疫中廣泛推廣運用大數據等科技手段標準。梳理和借鑒在瘋牛病、口蹄疫、SARS、H1N1、H7N9等事件中國內外使用大數據技術的相關經驗，統一技術制定和使用標準，積極推廣具有統一標準的人臉識別、個人軌跡跟蹤等大數據技術，對實施源地、移動路徑、目的地進行全面管理，形成對人群動態跟蹤機制。在實操層面，可根據人員流動的個人健康情況、來源地、途經地的對應顏色形成動態的健康碼，對交通節點、醫院、圖書館和商超等公共場所產生的大數據進行重點監控，便于各省市之間標準的互認和數據的共享，減少移動感染風險，確保人員安全流動。二是對人群進行分級調控治理。在建立全國統一的數據庫管理體系的基礎上，對人群生活軌跡數據共享、整理和分析調查，并依據流行病管控原理，對人群進行科學系統分類。對于感染人群（傳播源）、易感染人群繼續進行管控，而健康人群在一定防護措施下，可在有管控的前提下，從事經濟生產和社會活動。三是建立“信息管理”的國際化對接機制。加強與WHO等國際權威機構合作，邀請其指導我國的疫情發布與管理標準的設定，建立具有較高國際化水平、科學管用、可視化程度高、便于全球各國大眾使用的隔離管理體系。主動加強與各國政府部門、民間組織、科研院所、醫療機構之間的聯系與合作，與其他國家共享相關資源；利用大數據技術，建立實時更新、信息公開透明的英、法、德、西等多語種疫情地圖。對區域實行分級調控，明確高危區、中風險區和安全區的具體分布，以更加有效地推進精細化治理。一是依據可量化的主要醫學觀察指標，制定區域分級體系。在專家庫指導和協作的基礎上，簡化指標量，提高可操作性，比如參考SARS和新冠肺炎等傳染性強的傳染源的病理學特征，在未來同性傳染病毒爆發危機中，可主要依據“一周內新增確診病例數、醫學觀察人數的動態變化”等指標，對流動人口進行以縣級為分級尺度單位的源地風險分級。風險等級可劃分為極高風險、高風險、中風險、低風險和無風險區5級，分別對應紅色、橙色、黃色、藍色和綠色，同時對風險等級進行動態評估。二是將分級區域細化到縣（市、區），有條件的地區甚至可細化到鄉（鎮、街道），實施精細化和精準化治理。對于低、無風險的鄉鎮放開，鼓勵進行恢復生產，生活；中風險鄉鎮街道馳管制，有條件地恢復生產、生活；高風險地區嚴控。風險管控強調動態變化，高風險區風險降低后，積極安排生產、生活。表1 建立各級政府任務與區域分級調控治理體系
復工復產是疫情下保障民生的迫切需要，也是企業持續經營和經濟發展的必然選擇。明確企業的防疫與生產的社會責任，是未來疫情防控中安全生產的前提。一是根據制造業規模實行分級治理。行業龍頭、重點生產企業保生產，強調安全生產，對于生產的防疫、防護物資重點保障。大企業、重點企業有防護條件，可以優先復工。大中型企業疫情防護，實行政府、企業、社區三者責任制。有條件的地區，可以實現政府、企業、醫院聯動策略，確保安全生產。大企業的中心問題是原材料與物流，政府應加強重點要素保障，協助企業解決原材料供應、物流運輸等問題。與大企業具有共生關系的等零配件小企業，可以使用外包管理策略、中心企業iso26000的社會責任連帶制度。小企業多且散，需強調分級治理。一般的小企業，強調網格與社區治理性。可推行專業審批制度，在社區建立醫療防護NGO評估，或者配備經過專業培訓的疫情防控指導員、網格員，協作社區企業做好疫情防護。這類小企業生產與區域分級同步，宜采用積極穩妥的區域推進策略。二是根據農業生產流程進行分級治理。積極推動農業生產，增加農產品有效供給。鼓勵種植大戶、養殖大戶的農產品生產，減少農產品滯銷問題；暢通農產品及農業生產資料運輸，實行綠色通道制度，保障農產品的市場供應；開拓新零售渠道，大力發展線上線下結合的農產品銷售方式，拓展農產品銷售市場；鼓勵農產品就近供應原則，縮短供應鏈長度，重塑安全的農食網絡。三是創新服務業的服務模式和辦公模式。疫情期間在人員尚未完全自由流動的前提下，要創新服務業新模式新業態，拓展新渠道和新方式。如可以利用電子商務開展日常生活必需品銷售，發展“線上下單、無接觸配送”模式。大力發展網絡診療、在線辦公、在線教育、數字娛樂、數字生活等。后疫情時期，高效、合理有序地恢復生活，提振社會消費信心，推動經濟全面有序有力恢復，將成為奪取疫情防控和實現經濟社會發展目標“雙勝利”的關鍵。一是制定生活空間分級分類體系。依據人群和區域分級指標體系，并參考專家指導意見和“風險等級越低，開放尺度空間越大” 的動態管理原則，對生活空間進行分級調控。為提高可操作性，一般可按照空間尺度分為三類生活圈：初級生活圈以家庭為主，強調個人及外出防護。基礎生活圈以社區為主，主要劃定老人、孩子活動范圍。除醫學隔離家庭，社區居民在有防護情況下，可以自由活動。日常生活圈則是人們正常生活、工作的范圍，該生活圈放開可以實現家庭經濟恢復、權力自由。二是強化網格化管理手段。打造生活圈規劃，網格化—生活圈一體化，運用生活圈對于區域分級管控：強化基層在醫療基礎環節的能力水平，實現社區分散診斷與醫院集中治療的適當分離，避免人群在醫院盲目匯集造成交叉感染。三是發揮社區的基層組織動員和溝通政府與市場的作用，緩解生活保障物資的暫時性短缺，推進生活圈的agro-food體系建設，既有利于公共衛生安全，也有利于生活安全。公眾和企業是政府協調治理網絡的重要組成部分，也是危機信息的傳播者和承受者，公眾、企業利益、安全與重大突發公共事件之間具有很高的關聯性，重大突發公共衛生事件對于公眾和企業的危害大、影響深。讓更多公眾和企業參與分級體系治理，才能更好地落實“細治理”。一是構建企業為主、政府監督、社區協同、公眾參與的個體參與—層級管控—分布協同三級網絡，調動一切積極因素，實施共同治理，提升治理效能。二是作為疫情聯防聯控的第一線，要在社區層面建立最有效的防線，有效切斷疫情擴大的渠道。三是逐步引導公眾恢復信心，加強政府監督防疫與社區自覺協同監管共治，防疫與恢復生產兩不誤，實現社會效益與經濟效益雙向最大化。//本文刊于《開放導報》2020年第2期
