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摘要：預防型公共安全治理模式的提出，對安全生產治理的責任主體提出了新的要求。傳統上的安全生產責任主體，尤其是屬地政府和監管部門往往處于風險管理各階段的末端，不利于遏制生產安全事故的發生。借助信息與通信技術的牽引，包括屬地政府、應急管理部門、行業主管部門、保險公司、第三方專業機構等主體參與到風險管理的前端，落實“三管三必須”，助力專業化的風險分級管控和隱患排查治理，推進企業風險管理流程再造，實現安全生產責任前置。黨的二十大報告提出，要“完善公共安全體系，推動公共安全治理模式向事前預防轉型”。風險隱患排查整治是構建預防型公共安全治理模式的關鍵所在，但風險隱患排查整治是一項專業技術活動，通常需要多方參與，共同完成。由于單個中小型企業的能力有限，既無技術能力擔起排查整治風險隱患的專業行動，也無行業影響力負起排查整治風險隱患的組織行動。于是它們通常不會主動排查風險隱患，而是將事故災難風險轉移給政府和保險公司，由其來承載大量事故災難的善后兜底責任。因此，如何使單個中小型企業也能承擔起風險隱患排查整治責任，一直是制度設計中的重要理論問題，也是落實雙重預防體系建設的實踐問題。基于此，本文嘗試提出通過技術牽引實現生產企業、應急管理部門、行業主管部門、地方政府和保險公司的生產安全責任前置，推動風險隱患排查整治落地落實。
貴州省黔東南苗族侗族自治州的一家刺繡生產企業，根據安全和效率的考量，標準化升級改造生產車間。（盧忠南 攝）風險隱患排查整治是企業安全生產主體責任的重要內容，也是企業落實風險管理工作的重要行動。實踐中，由于專業性欠缺和動機不足，企業有效開展風險隱患排查整治工作的效果并不理想。同時，中小型企業數量多，政府及其職能部門、應急管理部門也缺少高效的方法監管企業開展風險隱患排查整治工作。因此，落實風險隱患排查整治呼喚安全生產責任前置。相比于傳統上生產安全事故發生后的應急處突，風險隱患排查整治是企業落實安全生產主體責任、進行風險管理的行動前置。實踐中，風險管理有著多種流程安排，概而言之，主要包括風險發現、風險削減、風險終止三個環節。風險管理責任以主體責任的形式賦予企業，政府和保險公司主要負責善后兜底。風險隱患排查整治則是“防患于未然”，提前發現風險和隱患，并及時進行削減和終止，防止風險隱患發展成為安全事故。因此，風險隱患排查整治不僅是企業開展風險管理工作的行動前置，也是企業安全生產主體責任的前置。同時，根據“三管三必須”原則，政府的行業主管部門和應急管理部門負有對企業的行業監管責任和綜合監管責任，因此，政府行業主管部門和應急管理部門對企業開展風險隱患排查整治的監管責任也應隨之前置。在這種意義上，風險隱患排查整治也是安全生產責任前置。企業作為履行風險隱患排查整治責任的主體，主要面臨著專業性欠缺和動機不足兩個方面的問題。首先，風險隱患排查整治是一項專業性工作，不僅包括風險辨識、風險評價、風險分級、風險控制等環節，還包括隱患排查和隱患治理等行動過程。實踐中，中小型企業的專業能力有限，既無技術能力擔起排查整治風險隱患的專業行動，也無行業影響力負起排查整治風險隱患的組織行動。當前不少中小型企業進行風險隱患排查整治采取的方法大多是現場觀察與詢問等，依靠的工具大多停留在紙質媒介或者初級的信息系統，對風險隱患信息的專業化利用水平不高。其次，中小型企業出于低成本高收益的動機，往往更加關注企業的生產經營效益，習慣于將資金和精力投放在生產設施、設備和技術改造上，尤其在遇到成本上升和效益下滑的情況下，更容易忽視風險管理工作，履行風險隱患排查整治的動機不足。總體來看，企業履責困難呼喚新的方案，推動風險隱患排查整治責任的落實。現實中，大多數重特大生產安全事故的發生往往與企業主體責任落實不到位有關，政府行業主管部門和應急管理部門的監管責任也往往處于缺位狀態，導致企業風險隱患排查整治缺失或流于形式，最終釀成生產安全事故。因此，壓緊壓實政府部門的安全生產監管責任，成為推動企業落實風險隱患排查整治的重要保障。但是，企業尤其是中小型企業往往相對缺少安全投入的動機且風險隱患排查能力有限，第三方專業機構往往受聘于企業，所提供的第三方風險評估報告等信息也往往會被企業“束之高閣”。同時，政府的行業主管部門無法做到對管轄范圍內的生產經營單位實行全覆蓋監管，并存在監管專業性不足、監管工具和方法落后等問題；應急管理部門面臨著如何界定綜合監管責任的實踐難題，并還要承擔傳統化工等行業的安全監管工作，面臨著較大的監管壓力。因此，解決當前政府相關部門面臨的監管難題，保障企業落實風險隱患排查整治，需要新的方案。傳統上提到數字化技術之于安全生產，往往會與“機械化換人、自動化減人、智能化少人”的本質安全方案相聯系，而技術牽引安全生產責任前置方案的本質，則是將原本處于風險管理末端環節的治理主體，通過接入信息技術平臺，賦能企業開展風險隱患排查與整治，實現對風險隱患信息的閉環管理，壓緊壓實各方安全責任，實現“兩個切實”。分析發現，當前企業和政府監管部門在落實風險隱患排查整治中均面臨著一系列難題。基于此，本文提出技術牽引風險隱患排查整治的方案，即通過推進風險隱患排查專業化以及加強數字技術對安全生產監管工作的牽引，從而將各方的精力集中到風險發現、風險削減和風險終止的風險管理前端環節，構建責任前置的工作制度，更好地推動企業落實風險隱患排查整治。一方面，通過第三方專業機構更深入地參與風險隱患排查活動，更為準確地發現風險隱患信息，并上傳至信息共享技術平臺，從而為企業整治風險隱患提供專業知識支持；另一方面，通過工業互聯網建設，讓信息和數字技術自動地發現風險和排查隱患，然后再上傳至信息共享技術平臺，從而為企業開展風險管理提供信息來源。與此同時，政府通過政策和資金供給等方式，支持信息技術平臺和第三方專業機構參與風險隱患排查；保險公司為信息技術平臺和第三方專業機構的工作提供資金支持，信息技術平臺將風險隱患信息共享給政府和保險公司。地方政府牽頭設計上述制度和推廣技術應用，引導事故善后兜底方政府監管部門和第三方專業機構的責任前置，提升中小型企業落實風險隱患排查整治的質量和意愿。在技術牽引下，能夠實現風險隱患信息的閉環管理。首先，企業基于工業互聯網建設可以將相關風險隱患信息經由技術平臺共享給政府、保險公司和第三方專業機構。其中，政府可以通過技術平臺獲取企業安全生產的重點問題，有針對性地開展監管執法行動，提高風險管理效率；保險公司基于企業風險隱患實時數據和信息對企業安全管理水平作出判斷，并通過調節保費費率，倒逼風險隱患排查整治效果較差的企業落實責任；第三方專業機構則可以基于技術平臺和工業互聯網開展風險隱患排查活動，為企業開展風險隱患整治提供信息支持。在風險管理各主體之間，政府為第三方專業機構參與風險隱患排查提供政策支持和資金補貼，保險公司也為第三方專業機構提供資金支持，從而增強第三方專業機構排查工作的獨立性。從本質上來看，技術平臺的建設改善了治理主體間的信息不對稱狀況，改變了以往“企業風險隱患排查疏漏—政府監管部門行政執法—園區和企業被動開展風險管理工作”的負反饋治理循環，培育出“企業做好風險隱患排查整治—保險公司根據共享數據決定保費變更—企業風險管理工作積極性提升”的正反饋治理循環。通過技術牽引賦能，包括政府監管部門、第三方專業機構、保險公司等行動主體均參與到風險隱患排查整治的前端環節，提高了風險隱患排查和整改的質量，提升了治理主體發現問題解決問題的強烈意愿和能力水平。經過分析可以發現，技術牽引安全生產責任前置，是基于技術平臺的多個治理主體的行動前置和協同共治，其中政府監管部門也借助技術平臺參與到了企業風險隱患排查整治的前端環節。那么，在技術牽引責任前置方案中，政府的行業主管部門與應急管理部門如何落實行業監管責任與綜合監管責任呢？首先，整體機制的系統設計需要在安委會協調框架下，由應急管理部門發起和推動；其中，技術平臺由技術公司負責建設和日常運作，經費來源于地方政府、管行業的政府職能部門、生產企業和保險公司；同時，行業主管部門、生產企業、安全監管部門與保險公司共同聘請第三方專業機構開展風險隱患排查整治，風險隱患及其排查整治的信息在平臺依據一定權限共享；最后，平臺技術公司負責信息管理，應急管理部門負責風險隱患整治閉環管理。縱觀整個機制設計方案，技術平臺實際上是為行業主管部門和應急管理部門提供了一個針對性開展風險隱患排查整治的渠道，技術平臺的信息共享打破了傳統上風險隱患信息在不同責任主體間不對稱的問題，行業主管部門可以通過技術平臺實時掌握管轄范圍內企業的風險管理水平，更加精準地進行風險隱患排查整治，減少傳統上因抽查、漏查導致的重大風險隱患。應急管理部門可以有針對性地進行督察，預防重特大事故的發生。通過以上機制設計，有助于發揮應急管理部門的綜合優勢和行業主管部門的專業優勢，銜接好各環節的責任鏈條，推動形成齊抓共管、協同高效的應急管理工作格局。2023年11月21日，安徽淮北礦業集團臨渙焦化公司對排查出的隱患進行現場檢修施工。（魏玉東 攝）
實現安全生產責任前置并非僅依靠技術牽引就能實現，而是要通過風險隱患排查專業化和技術牽引賦能來共同發揮作用。信息化和數字化技術發展經歷了多次技術迭代，同時，企業風險隱患排查專業化水平也一直在提升。綜合來看，技術牽引安全生產責任前置也形成了不斷發展的不同形態和路徑。
信息化和數字化技術發展經歷了語音技術（電話）、影像技術（圖片）、數字技術（數字孿生體）和仿真技術（智能體）等的發展。在這些技術迭代的過程中大量功能也得到了繼承和發展，從最初的紙質媒介，到信息共享技術平臺的搭建和工業互聯網的建成，技術牽引的力度在不斷增強。同時，從風險隱患排查專業化角度來看，安全生產風險隱患排查的責任主體從最初由企業設置安全員，到企業聘請第三方專業機構提供相關風險隱患專業報告，風險隱患排查的專業化一直是在不斷提升。在此基礎上，技術牽引安全生產責任前置主要經歷了四種形態，即職責化風險管理、專業化風險管理、信息化風險管理、智能化風險管理。在信息與通信技術發展的早期，技術牽引政府參與企業風險管理的作用并不大，政府監管部門更多是到企業檢查紙質安全記錄的臺賬完備與否。在這一階段，企業內部的風險管理以安全員制度為主，企業設立安全員，并賦予其風險管控和隱患排查的工作職責，形成職責化風險管理形態。隨著技術牽引政府參與企業風險管理的作用增大，且風險隱患排查的主體已不僅限于企業安全員，政府安全監管部門和第三方專業機構也參與到了風險管理工作中。其中，第三方專業機構憑借其風險隱患排查專業知識的優勢，由此參與到企業風險管理工作中。同時，企業也不斷完善和優化自身的安全員制度。由此，形成了專業化風險管理形態。在信息技術平臺建成后，實現了政府、保險公司、企業、第三方專業機構多主體參與到風險隱患排查整治中，由第三方專業機構參與風險隱患排查，發現風險隱患信息并上傳至信息共享技術平臺，同時這些信息也能夠被政府和保險公司掌握和獲取，數據的傳遞不再僅限于紙質媒介，也有圖片、視頻等媒介，由此也形成了信息化風險管理形態。隨著工業互聯網建設進度加快，大量企業的數字孿生體在信息共享技術平臺上線，不同類型的風險隱患監測系統也建立起來，開始精準識別風險隱患，并對接“企業數字大腦”，形成“智能化風險隱患排查系統”。第三方專業機構便可以在線上開展風險隱患排查，實時掌握風險的動態變化情況，從只能依靠到現場開展風險隱患排查中解放出來，從而有更多精力和資源來研究風險變化規律，提升風險隱患排查的專業化水平。至此，理想化的風險管理形態初見端倪，即智能化風險管理形態。（二）技術牽引企業安全生產前置責任的基礎與前提條件風險隱患排查專業化和技術牽引力度強勁化，是實現安全生產責任前置的兩個重要前提。但信息與通信技術和新發展的數字技術作為一項新興事物應用于多元主體開展的風險隱患排查整治，需要一系列的技術基礎和前提條件。第一，對中小型企業來說，進入工業互聯網時代需要增加較大的成本投入。若要安裝一系列傳感器和監測系統需要較大的資金投入，對其資金狀況可能造成較大負擔。對大型企業來說，雖有足夠的資金支撐來完成工業互聯網建設，但其是否愿意將企業的風險隱患信息共享給信息共享技術平臺以及地方政府是否有權要求大型企業對接，這是實踐中的一大難題。此外，大型生產企業已建成的信息平臺在與政府平臺的對接過程中，還需要解決技術上的兼容性問題。第二，不同行業和領域的企業安全生產與運營風險映射至數字虛擬平臺并轉化為格式統一的數據，存在較大的融合難度。一方面，企業安全生產的“人、機、料、法、環”全風險要素在轉換為統一格式的數據方面有難度。另一方面，生產安全涉及多行業多領域，各個主體之間在通過信息共享技術平臺實現信息交換交互和數據聯通共享方面，還需要打通技術壁壘和現實制度的制約。第三，在技術牽引責任前置的機制設計中，保險公司可以通過調節保費費率，倒逼風險隱患排查整治效果較差的企業落實責任。但是，現階段專業化安全生產保險服務所需的各種條件不充分，保險公司通過安責險參與風險隱患排查整治需要建立掌握法律、保險、安全生產等專業知識的復合型人才隊伍，然而當前此類人才仍然較為匱乏，與之相應的教育培養體系也尚不成熟。同時，提供安責險的第三方社會化服務的主體條件在全國各地存在較大差異。因此，在現階段，改善保險公司的專業化服務還需要進行業務模式創新和人才培養。基于現階段技術發展水平和安全生產責任機制，當前推進技術牽引安全生產責任前置可以從以下三個方面重點推進。一是深化“工業互聯網+安全生產”，為責任前置提供數字基礎設施。2020年10月，工業和信息化部和應急管理部印發了關于《“工業互聯網+安全生產”行動計劃（2021—2023年）》的通知，指出要建設“工業互聯網+安全生產”新型基礎設施，培育安全生產新能力，深化工業互聯網和安全生產的融合應用，建立起相應的支撐體系。這實際上為地方有序開展工業互聯網建設提供了政策遵循，也是未來數字化安全生產的必經之路。接下來，也需要繼續推進“工業互聯網+安全生產”融合應用，為技術牽引責任前置提供現實基礎。二是創新“雙防體系”建設，“技術+制度”推進責任前置的先行先試。實現“技術牽引”責任前置，不僅需要數字基礎設施的建設和信息技術的發展，同樣需要治理理念的更新和制度層面的創新。風險分級管控和隱患排查治理雙重預防體系，又稱“雙防體系”或“雙重預防機制”，是探索安全生產責任前置的重要制度創新。2015年底，習近平總書記首次提出了對易發重特大事故的行業領域采取風險分級管控和隱患排查治理雙重預防體系。隨后在2016年，國務院安委會辦公室發布的《標本兼治遏制重特大事故工作指南》明確提出，要著力構建安全風險分級管控和隱患排查治理雙重預防性工作機制。從現階段“雙防體系”的建設效果來看，雖然在一定程度上減少了安全隱患，但采取的方法與工具大多依靠紙質媒介或者初級的信息系統，與其他治理主體的信息共享水平較低。新興數字技術的發展和工業互聯網的建設，有助于賦能“雙防體系”建設進一步優化升級，同時依托“雙防體系”，技術牽引責任前置在制度層面能夠得到有效落實，最終通過“技術+制度”共同推進責任前置。三是依托多元化市場機制，鼓勵保險公司探索多樣化安全保險業務。市場是配置資源的高效率機制，保險公司作為多元化的市場主體之一，可以通過安責險業務，參與企業的風險隱患排查治理。在現階段，改善安責險的專業化服務還需要進行業務模式的創新，鼓勵保險公司積極探索多樣化的安全保險項目，與第三方專業機構，如安全生產協會、科技公司等主體，開發符合地方實際情況的保險業務模式。通過以上舉措，做好安全風險源頭防控、常態管控、監測預警、工程治理，有助于塑造有利于發展的安全環境。
圖為順毅宜昌化工有限公司管式反應器主體，新工藝新技術提升了企業本質安全水平。（劉贊 攝）總之，信息與通信技術的迭代升級，尤其是人工智能、數字孿生技術等新興技術的蓬勃發展，正在改變著企業傳統的生產與經營的過程，也正在變革著公共安全治理模式。隨著工業互聯網與“企業大腦”技術日益成熟，應用數字技術牽引安全生產責任前置將是未來發展的趨勢。
