《突發事件應急預案管理辦法》修訂說明

根據《深化黨和國家機構改革方案》《國務院機構改革方案》，結合國家應急管理體制機制改革實際，我部深入總結近年來應急預案管理工作經驗，對《突發事件應急預案管理辦法》（以下簡稱《辦法》）進行修訂，形成了修訂征求意見稿。現將有關情況說明如下。

一、《辦法》修訂的必要性

《辦法》實施以來，我國應急預案編制、審批、備案、演練、評估、修訂等工作不斷加強、規范性不斷提升，在推動建立健全應急預案體系方面發揮了重要作用。應急管理部組建以來，對全國應急預案體系建設進行了深入分析，尤其是結合新冠肺炎疫情、河南鄭州“7·20”特大暴雨災害等突發事件應對和《國家突發事件總體應急預案》修訂情況，就應急預案管理工作與各地方、各有關部門進行了深入溝通交流，充分聽取了有關專家學者的意見建議。從各方面反饋看，應急管理體制改革后，有必要對《辦法》進行修訂，進一步加強新體制下應急預案管理工作，推動形成與全面建成小康社會相適應的應急預案體系。主要考慮如下：

一是貫徹落實黨中央、國務院決策部署的需要。黨中央、國務院高度重視應急預案體系建設。習近平總書記在主持中央政治局第十九次集體學習時強調，要加強應急預案管理，健全應急預案體系，落實各環節責任和措施。李克強總理多次作出批示，要求建立應急預案動態管理制度,做足做細做實預案。加強應急預案管理，健全完善應急預案體系，是各地區各部門貫徹落實黨中央、國務院決策部署的具體要求，也是提高重大風險防控和突發事件應對能力的職責使命。

二是適應應急管理體制機制改革的需要。根據《深化黨和國家機構改革方案》《國務院機構改革方案》部署，我國應急管理體制進行了再塑重造，組建應急管理部，負責“指導應急預案體系建設，組織編制國家總體應急預案，綜合協調應急預案銜接工作”，已報全國人大常委會審議的《突發事件應對管理法（草案）》也從法律層面固化了改革成效。應急預案管理工作也需適應新形勢下新情況、新要求，有必要對相關制度機制進行調整和完善。

三是進一步健全完善應急預案體系建設的需要。目前，我國已形成“橫向到邊、縱向到底”的應急預案體系，各地區各有關部門按照相關應急預案要求，強化應急準備，及時開展處置，最大程度減輕了人民群眾生命財產損失。但從近年來發生的重特大突發事件應對實踐看，一定程度上還存在銜接機制不健全、部分應急預案針對性和可操作性不強、動態管理機制不到位等問題，有必要對新體制下應急預案編制、審批、備案、演練等各環節管理措施予以優化調整，進一步提升各級各類應急預案質量。

二、總體思路

《辦法》修訂工作堅持以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，深入貫徹黨中央、國務院關于加強應急預案管理相關決策部署，立足國家應急管理新體制，依法健全完善各項工作措施，推動形成與全面建設社會主義現代化國家相適應的覆蓋全面、銜接有序、管理規范、管用實用的應急預案體系。一是堅持依法依規，嚴格依據有關法律法規，做好與《突發事件應對法》《國家突發事件總體應急預案》修訂的銜接；二是堅持務實管用，進一步細化實化加強應急預案管理的具體措施和手段；三是堅持問題導向，著力解決現行應急預案體系建設中的薄弱問題；四是堅持明確任務，理清各級人民政府及其有關部門在應急預案管理方面的工作任務；五是堅持突出基層，深入貫徹落實《中共中央 國務院關于加強基層治理體系和治理能力現代化建設的意見》有關要求，推動提升基層應急預案質量。

三、主要修訂內容

現行《辦法》共9章34條。《辦法》修訂稿對辦法架構和條文進行了調整優化，共8章42條。主要修改內容如下：

（一）關于管理職責。突出了縣級以上人民政府對本行政區域內應急預案管理工作的領導，明確了應急管理部門指導本行政區域內應急預案體系建設、綜合協調各類應急預案銜接相關職責，壓實了相關部門在本行業（領域）應急預案體系建設和管理方面的責任。

（二）關于預案體系。按照總體預案、事件預案、保障預案、聯合預案、基層預案的邏輯對《辦法》相關架構作進一步優化完善，明確將實踐中各級各類應急預案涉及單位編制的工作手冊、行動預案等作為支撐性文件納入應急預案體系進行管理，并進一步規范相關概念、編制主體及重點內容。

 (三)關于編制準備。系統總結近年來應急預案編制經驗做法，在應急預案編制前開展風險評估和應急資源調查的基礎上，增加開展相關案例分析相關要求，結合實戰經驗做法，推動解決應急預案針對性、操作性和實用性不強等問題。

（四）關于報批流程。結合國家應急管理體制機制改革實際，對應急預案報批材料、審核內容等進行優化完善，并在流程設計中增加應急管理部門銜接審核、會簽環節，推動落實應急管理部門綜合協調各類應急預案銜接職責。

（五）關于備案管理。推動加強各級各類應急預案銜接，明確相關應急預案通過備案、抄送等形式告知應急管理部門。參照法規、規章備案經驗做法，結合工作實際，明確應急預案備案材料清單，要求縣級以上人民政府履行備案職責的部門建立備案制度，規范備案管理。

（六）關于預案演練。全面總結應急預案演練經驗做法，鼓勵應急預案印發前開展研究性或檢驗性演練，明確應急管理部門可結合實際組織開展應急演練檢查評估，要求演練組織單位強化演練成果運用，推動解決演練實戰性不夠強、演練成效不夠高等問題。

（七）關于信息化管理。適應現代信息技術發展趨勢，總結提煉有關地方數字化應急預案推進工作經驗，提出建立統一的應急預案數據庫，明確了縣級以上人民政府相關部門在應急預案數據庫建設、數字化應急預案推廣應用和應急演練模擬系統開發等方面的職責任務，推動應急預案數字化工作進程。

同時，依據有關規定明確了應急預案公布時限，完善評估修訂和監督指導等要求，并對《辦法》的解釋主體進行了調整，對修訂后的《辦法》施行時間予以明確。此外，《辦法》修訂稿還對部分條文文字作了修改。

突發事件應急預案管理辦法

(修訂征求意見稿)

第一章   總  則

第一條 為規范突發事件應急預案（以下簡稱應急預案）管理，加強應急預案體系建設，增強應急預案的針對性、實用性和可操作性，依據突發事件應對管理法等法律、行政法規，制定本辦法。

第二條 本辦法所稱應急預案，是指各級人民政府及其部門、基層組織、機關、企業、事業單位和社會團體等為依法、迅速、科學、有序應對突發事件，最大程度減少突發事件及其造成的損害而預先制定的方案。

第三條 應急預案的規劃、編制、審批、發布、備案、演練、評估、修訂、宣傳、教育培訓等工作，適用本辦法。

第四條 應急預案管理遵循統一規劃、綜合協調、分類指導、分級負責、動態管理的原則。

第五條 縣級以上人民政府統一領導本行政區域內應急預案體系建設和管理工作。

縣級以上人民政府應急管理部門負責指導本行政區域內應急預案體系建設和管理工作，綜合協調應急預案銜接工作；相關部門在各自職責范圍內，負責本行業（領域）應急預案體系建設和管理工作。

第六條 國務院應急管理部門統籌協調各地區各部門應急預案數據庫建設，推動實現應急預案數據共享共用。各地區各部門負責建設本行政區域、本行業（領域）應急預案數據庫。

縣級以上人民政府及其相關部門要注重運用信息化數字化智能化技術，推進應急預案管理理念、模式、手段、方法等創新，充分發揮應急預案在應對突發事件中的輔助決策作用。

第二章   分類與內容

第七條 按照制定主體劃分，應急預案分為政府及其部門應急預案、單位和基層組織應急預案兩大類。

政府及其部門應急預案主要包括總體應急預案、專項應急預案、部門應急預案等。

單位和基層組織應急預案主要包括機關、企業、事業單位、村民委員會、居民委員會、社會團體等編制的應急預案。

第八條 總體應急預案是應急預案體系的總綱，是人民政府組織應對突發事件的總體制度安排。

總體應急預案應當圍繞突發事件事前、事中、事后全過程，主要明確應對工作涉及的基本原則、事件分類分級、預案體系構成、組織指揮體系與職責，以及風險防控、監測預警、處置救援、恢復重建、綜合保障、預案管理等內容。

第九條 專項應急預案是人民政府為應對某一類型或某幾種類型突發事件，或者針對重要目標物保護、重大活動保障、應急保障等重要專項工作而預先制定的涉及多個部門職責的方案。

部門應急預案是人民政府有關部門根據總體應急預案、專項應急預案和部門職責，為應對本部門（行業、領域）突發事件，或者針對重要目標物保護、重大活動保障、應急保障等涉及部門工作而預先制定的方案。

第十條 針對突發事件應對的專項和部門應急預案，主要規定縣級以上人民政府或有關部門相關突發事件應對工作的組織指揮體系和專項工作安排，不同層級的預案內容各有所側重，涉及其他人民政府和部門（單位）任務的應當溝通一致后明確。

國家層面專項和部門應急預案側重明確突發事件的應對原則、預案體系構成、組織指揮機制、預警分級和事件分級標準、分級響應及響應分級標準、信息報告要求、應急保障措施等，重點規范國家層面應對行動，同時體現政策性和指導性。

省級專項和部門應急預案側重明確突發事件的組織指揮機制、預案體系構成、監測預警、分級響應及響應行動、隊伍物資保障及調動程序、現場指揮部運行機制、市縣級政府任務等，重點規范省級層面應對行動，同時體現指導性和實用性。

市縣級專項和部門應急預案側重明確突發事件的組織指揮機制、風險管控、監測預警、先期處置、信息報告、應急處置措施、現場管控、隊伍物資保障及調動程序、主要任務、力量編成等內容，重點規范市（地）級和縣級層面應對行動，落實相關任務，細化工作流程，體現應急處置的主體職能和針對性、可操作性。

第十一條 針對為突發事件應對工作提供通信、交通運輸、醫學救援、慈善捐贈、物資、能源、裝備、資金以及新聞宣傳、秩序維護、災害救助等保障功能的專項和部門應急預案側重明確組織指揮機制、主要任務、資源布局、不同種類和級別突發事件發生后的資源調用或應急響應程序、具體措施等內容。

針對重要基礎設施、生命線工程等重要目標物保護的專項和部門應急預案，側重明確需保護的關鍵功能和部位、風險隱患及防范措施、監測預警、信息報告、應急處置和緊急恢復、應急聯動等內容。

第十二條 重大活動主辦或承辦機構應當結合實際情況組織編制重大活動保障應急預案，側重明確重大活動組織指揮體系、外圍保障體系、預案體系構成、主要任務、活動安全風險隱患及防范措施、應急聯動、監測預警、信息報告、應急處置、人員疏散撤離組織和路線等內容。

第十三條 相鄰、相近地方人民政府及其有關部門可以聯合制定應對區域性、流域性突發事件的聯合應急預案，側重明確人民政府及其部門間信息通報、組織指揮體系對接、處置措施銜接、應急資源共享等內容。

第十四條 國家有關部門和設區的市級以上地方人民政府可以結合行業（地區）風險評估實際，構建有關地區或重要基礎設施面臨的小概率、高風險、超常規巨災情景，制定巨災應急預案，統籌本地區、本系統巨災應對與能力建設等工作。

第十五條 鄉鎮（街道）應急預案重點規范鄉鎮（街道）層面應對行動，側重明確突發事件的預警信息傳播、組織先期處置和自救互救、信息收集報告、處置力量、現場管控、人員疏散與安置等內容，體現先期處置特點。

村（社區）應急預案應當簡潔實用，側重明確主要風險、聯防聯控、預警響應、先期處置、轉移避險、可調配的應急資源等內容，突出快速、靈活的先期處置特點。

第十六條 單位應急預案可以結合本單位實際、存在的風險隱患和所承擔任務，側重明確應急響應責任人、主要任務、信息報告、預警響應、應急響應、先期處置、人員疏散撤離組織和路線等內容。

大型企業集團可根據相關標準規范和實際工作需要，參照國際慣例，建立本集團應急預案體系。

第十七條 應急預案涉及的有關部門機關和單位等可結合本地區、本部門和本單位具體情況編制應急工作手冊，側重明確對自身承擔職責任務進一步分解細化的工作安排，明確主要任務、工作流程、具體責任人、聯絡方式和必要附件等。

應急救援隊伍、保障力量等應當結合實際情況，針對需要參與突發事件應對的具體任務編制行動方案，側重明確應急響應、指揮協同、力量編成、行動構想、綜合保障、其他有關措施性要求等具體內容。

政府及其部門、有關單位和基層組織可根據應急預案，并針對突發事件現場處置工作靈活制定現場工作方案，側重明確現場組織指揮機制、應急隊伍分工、不同情況下的應對措施、應急裝備保障和自我保障等內容。

第三章   計劃與編制

第十八條 縣級以上人民政府應急管理部門應當會同相關部門，針對本行政區域多發易發突發事件、主要風險等，編制本行政區域應急預案制修訂工作計劃，報本級人民政府批準后實施。縣級以上地方人民政府應急管理部門應當將本行政區域應急預案編制計劃抄送上一級人民政府應急管理部門。

縣級以上人民政府有關部門可以結合實際制定本行業（領域）應急預案編制計劃，并抄送上一級相應部門和同級應急管理部門。

單位和基層組織可根據應對突發事件需要，制定本單位、本基層組織應急預案編制計劃。

應急預案編制計劃應當根據國民經濟和社會發展規劃、突發事件應對工作實際，適時予以調整。

第十九條 縣級以上人民政府總體應急預案由本級人民政府應急管理部門組織編制，專項應急預案由本級人民政府相關類別突發事件應對牽頭部門組織編制。縣級以上人民政府部門應急預案，鄉級人民政府、單位和基層組織等應急預案由有關制定單位組織編制。

第二十條 應急預案編制部門和單位根據需要組成應急預案編制工作小組，吸收相關部門和單位人員、有關專家及有現場處置與救援經驗的人員參加。編制工作小組組長由應急預案編制部門或單位有關負責人擔任。

第二十一條 編制應急預案應當依據有關法律、法規、規章和標準，緊密結合實際，在開展風險評估、組織資源調查、剖析相關案例的基礎上進行。

風險評估，主要是識別突發事件風險及其可能產生的后果和次生（衍生）災害事件，評估可能造成的危害程度和影響范圍等。

資源調查，主要是對本地區、本單位應對突發事件可用的應急隊伍、裝備、物資、場所和通過改造可以利用的應急資源狀況，合作區域內可以請求援助的應急資源狀況，重要基礎設施容災保障及備用狀況，以及可以通過潛力轉換提供應急資源的狀況，為制定應急響應措施提供依據。必要時，也可根據突發事件應對需要，對本地區相關單位和居民所掌握的應急資源情況進行調查。

案例分析，主要是對典型突發事件的發生演化規律、造成的后果和處置與救援等情況進行復盤研究，必要時構建突發事件情景，總結經驗教訓，清晰應對流程、職責任務和應對措施，為制定應急預案提供參考借鑒。

第二十二條 政府及其有關部門在應急預案編制過程中，應當廣泛聽取有關部門、單位的意見，組織有關專家進行論證，做好與相關應急預案銜接。涉及其他單位職責的，應當書面征求意見。必要時，向社會公開征求意見。

單位和基層組織應急預案編制過程中，應根據法律、行政法規要求或實際需要，征求相關公民、法人或其他組織的意見。

第四章   審批、備案、公布

第二十三條 應急預案編制工作小組或牽頭單位應當將應急預案送審稿、征求意見情況、編制工作說明等有關材料報送應急預案審批單位。因保密等原因需要發布應急預案簡本的，應當將應急預案簡本一起報送審批。

第二十四條 應急預案審核內容主要包括：

（一）預案是否符合有關法律、法規、規章和標準等規定；

（二）是否與有關應急預案有效銜接并符合上位預案要求；

（三）框架結構是否清晰合理，主體內容是否完備；

（四）組織指揮體系與責任分工是否合理明確，應急響應級別設計是否合理，應對措施是否具體簡明、管用可行；

（五）各方面意見是否一致；

（六）其他需要審核的有關內容。

第二十五條 國家總體應急預案報國務院審批，以國務院名義印發；專項應急預案由預案編制牽頭部門送應急管理部銜接協調后，報國務院審批，以國務院辦公廳名義印發；部門應急預案由部門會議審議決定，以部門名義印發，涉及其他部門職責的，可與相關部門聯合印發，必要時，可以由國務院辦公廳轉發。

地方各級人民政府總體應急預案應當經本級人民政府常務會議審議，以本級人民政府名義印發；專項應急預案應當按照程序送本級應急管理部門銜接協調，報本級人民政府審批，必要時經本級人民政府常務會議或專題會議審議，以本級人民政府辦公廳（室）名義印發；部門應急預案審批印發程序按照本級人民政府和上級有關部門的應急預案管理有關規定執行。

重大活動保障應急預案、巨災應急預案由本級人民政府或部門審批，跨行政區域聯合應急預案審批由相關人民政府或其授權的部門協商確定，并參照政府專項應急預案或部門應急預案管理。

單位和基層組織應急預案須經本單位或基層組織主要負責人簽發，以本單位或基層組織名義印發，審批方式根據所在地人民政府及有關行業管理部門規定和實際情況確定。

第二十六條 應急預案審批單位應當在應急預案印發后的20個工作日內，將應急預案正式印發文本（含電子文本）及編制說明，依照下列規定向有關單位備案或抄送有關部門：

（一）縣級以上地方人民政府總體應急預案報上一級人民政府備案，徑送上一級應急管理部門，同時抄送有關部門。

（二）縣級以上地方人民政府專項應急預案報上一級相應部門備案，并抄送上一級應急管理部門和有關部門。

（三）部門應急預案報本級人民政府備案，徑送本級應急管理部門，同時抄送有關部門。

（四）聯合應急預案按所涉及區域抄送本地區上一級或共同上一級人民政府的應急管理部門和有關部門。

（五）涉及需要與所在地人民政府聯合應急處置的中央單位應急預案，應當報所在地縣級人民政府備案，并抄送同級應急管理部門和突發事件牽頭部門。

（六）鄉鎮（街道）應急預案報上一級人民政府備案，徑送上一級人民政府應急管理部門，同時抄送有關部門。村（社區）應急預案報鄉鎮（街道）備案。

（七）中央企業集團總體應急預案報應急管理部備案，抄送企業主管機構和行業主管、監管部門；有關專項應急預案向國家突發事件應對牽頭部門備案，抄送應急管理部、企業主管機構、行業主管、監管部門等有關單位。中央企業集團所屬單位、權屬企業的應急預案按管理權限報所在地人民政府應急管理部門或企業主管機構、行業主管、監管部門備案。

法律、法規另有規定的從其規定。

第二十七條 國務院履行應急預案備案管理職責的部門和省級人民政府應當建立應急預案備案管理制度，縣級以上地方人民政府有關部門完善實施辦法，指導、督促有關部門、單位做好應急預案備案工作。

第二十八條 政府及其部門應急預案應當在正式印發后30日內向社會公布，單位和基層組織應急預案應當在正式印發后30日內向本單位以及可能受影響的其他單位和地區公布。法律、法規另有規定的，或確需保密的應急預案，按有關規定執行。

第五章　 培訓、宣傳、演練

第二十九條 應急預案公布后，其編制單位應做好組織實施和解讀工作，著重解讀應急預案編制或修訂背景、組織指揮體系、應急工作機制、風險防范和應對措施以及涉及公眾利益的重要事項等，并跟蹤應急預案落實情況，了解有關方面和社會公眾的意見建議。

第三十條 應急預案編制單位應當通過編發培訓材料、舉辦培訓班、開展工作研討等方式，對與應急預案實施密切相關的管理人員、專業救援人員等組織培訓。

各級人民政府及其有關部門應當將應急預案培訓作為有關業務培訓的重要內容，納入領導干部、公務員、應急管理干部等日常培訓內容。

第三十一條 對需要公眾廣泛參與的非涉密的應急預案，編制單位應當充分利用互聯網、廣播、電視、報刊等多種媒體進行宣傳，制作通俗易懂、好記管用的宣傳普及材料，向公眾免費發放。

第三十二條 應急預案編制單位應當建立應急預案演練制度，通過采取形式多樣的方式方法，對應急預案所涉及的單位、人員、裝備、設施等組織演練。通過演練發現問題、解決問題，進一步修改完善應急預案。

政府專項應急預案、部門應急預案每3年至少進行一次演練。

地震、臺風、風暴潮、洪澇、山洪、滑坡、泥石流、森林草原火災等自然災害易發區域所在地人民政府，重要基礎設施和城市供水、供電、供氣、供油、供熱等生命線工程經營管理單位，礦山、金屬冶煉、建筑施工單位和易燃易爆物品、危險化學品、放射性物品等危險物品生產、經營、使用、儲存、運輸、廢棄處置單位，公共交通工具、公共場所和醫院、學校等人員密集場所的經營單位或者管理單位等，應當有針對性地經常組織開展應急預案演練。

第三十三條 加強應急預案演練評估，主要內容包括：演練的執行情況，應急預案的實用性和可操作性，指揮協調和應急聯動機制運行情況，應對措施的針對性和有效性，應急裝備、器材和設施的適用性，以及完善應急預案、做好應急準備等方面的意見和建議。

有關部門加強對主管、監管的行業、領域應急預案演練的檢查和評估。應急管理部門會同有關部門組織對本級人民政府有關部門和下級人民政府及其有關部門組織的應急預案演練情況進行檢查和評估。

鼓勵委托第三方進行應急預案演練評估。

第六章   評估與修訂

第三十四條 應急預案編制單位應當建立應急預案定期評估制度，重點分析應急預案內容的針對性、實用性和可操作性等，并根據評估情況提出修訂應急預案意見，實現應急預案的動態更新優化。

縣級以上地方人民政府及有關部門應急預案原則上每5年評估一次。應急預案的評估工作，可以委托第三方專業機構組織實施。

第三十五條 有下列情形之一的，應當及時修訂應急預案：

（一）有關法律、行政法規、規章、標準、上位預案中的有關規定發生變化的；

（二）應急指揮機構及其職責發生重大調整的；

（三）面臨的風險發生重大變化的；

（四）重要應急資源發生重大變化的；

（五）預案中的其他重要信息發生變化的；

（六）在突發事件實際應對和應急演練中發現問題需要作出重大調整的；

（七）應急預案制定單位認為應當修訂的其他情況。

第三十六條 應急預案修訂如涉及組織指揮體系與職責、應急響應程序、主要應對措施等重要內容的，應參照本辦法規定的應急預案編制、審批、公布、備案等程序組織進行。

第三十七條 各級人民政府及其部門、企事業單位、社會組織、公民等對有關應急預案修訂工作提出意見建議，有關應急預案編制單位要及時研究。

第七章   有關保障

第三十八條 各級人民政府及其有關部門、各有關單位要指定專門機構和人員負責應急預案管理相關工作，將應急預案規劃、編制、審批、發布、備案、演練、評估、修訂、宣傳、教育培訓等所需經費納入預算統籌安排。

第三十九條 縣級以上人民政府及其有關部門應對本行政區域、本行業（領域）應急預案管理工作加強指導和監督。國務院有關部門可根據需要編寫應急預案編制指南，指導本行業（領域）應急預案編制工作。

第八章   附  則

第四十條 國務院有關部門、地方各級人民政府及其有關部門、大型企業集團等可根據實際情況，制定相關應急預案管理實施辦法。

第四十一條 本辦法由國務院應急管理部門負責解釋。

第四十二條 本辦法自印發之日起施行。《突發事件應急預案管理辦法》（國辦發〔2013〕101號）同時廢止。