隨著《建設項目環境影響評價分類管理名錄》（2021版）和《污染影響類建設項目重大變動清單》（環辦環評函【2020】688號）的發布與實施，環評制度與許可制度在銜接上的矛盾越來越大，問題越來越多。《環評名錄》基于“建設項目”，而《許可證名錄》基于“排污單位”，兩者的“基準”與生俱來便不一致，內在矛盾難以調和。

本文試圖通過案例來探討和剖析環評、驗收和排污許可三種環保制度在銜接方面存在的問題，并嘗試提出解決方案。

為了便于剖析制度銜接方面的問題，特采用如下事例說明：

1.  企業是否可以多次開展如上的擴建活動而不需要環評？

2.  如上的擴建活動是否需要納入排污許可證，如果需要，怎么才能納入？

3.  假設企業已批一個“年產20萬件的建設項目”（年用18噸非溶劑型低VOCs含量涂料），在開展竣工環保驗收之前，企業又實施了“年用9t水性涂料”的建設內容，請問：

4.  “建設項目”是否都需要獲得發改委或經信委等主管機構的備案，沒有備案的項目是否算建設項目？

如上的問題用抽象但共性的語言可表述為：

●  未納入《環評名錄》的“建設項目”或“變動行為”如果不用環評，是否可以反復建設，而不用審批？

●  未納入《環評名錄》的“建設項目”或“變動行為”無需環評和驗收，其許可證需要變更嗎，如何變更？

●  驗收時未納入《環評名錄》、豁免環保手續的“變動行為”是否可納入驗收范圍，是否會構成“重大變動”或“非重大變動”，而影響驗收？

● “建設項目”與“排污單位”之間的矛盾是否可以有效統一？

這些問題是孤例嗎？顯然不是。按照《環評名錄》，單單“年用非溶劑型低VOCs含量涂料10噸以下”涉及的行業多達24個，如“金屬制品業、汽車制造業、家具制造業”等等。

除此之外，凡是基于產能、規模、工藝、面積、用量等來判定環評文件類型的情形，均有如上問題，比如對于面積5000平米的限定，涉及3個行業（學校、福利院、養老院，汽車摩、托車檢維修和批發、零售市場）。

那么，基于縱向的“行業”劃分與橫向的“產能、規模、工藝、面積、用量”等來判定環評文件類型合理嗎？該分類針對的是“建設項目”，還是“排污單位”呢？

1.  未納入《環評名錄》的“建設項目”或“變動行為”如果不用環評，是否可以反復建設，而不用審批？

顯然不可以，否則建設單位一定會對項目進行“拆分”建設，導致環境影響得不到管控。

解決途徑有兩個： 

2.  未納入《環評名錄》的“建設項目”或“變動行為”無需環評和驗收，其許可證需要變更嗎，如何變更？

或許有人認為未納入《環評名錄》的“建設項目”或“變動行為”根本不需要申領許可證，但實際上，所有的“固定污染源”都需要納入排污許可管理，盡管在形式上有所差異：重點管理、簡化管理，或登記管理。因為不納入許可證就無法納入運營期正常監管，如以上事例中的“年用9t水性涂料項目”，顯然涉及排放量的增加，理應納入排污許可管理。

在上海，可以通過編制《非重大環境影響分析報告》，作為許可證變更的依據（這是上海環評的改革成果，非常契合實際，為上海的改革創新點贊）。但是，按照部里《重大變動清單》的要求，“變動”只適用于“驗收”之前，驗收后的項目根本不應該走“重大或非重大”的流程（道理也簡單，驗收后的變動都屬于改擴建行為，應該走另外一個建設項目的環保流程，否則可能會跟環評法的精神不符）。

但是，如果未納入《環評名錄》的“建設項目”或“變動行為”構成了“重大變動”，該如何變更許可證呢？按照不同時段的情形來分析：

所以，未納入《環評名錄》的“建設項目”或“變動行為”如何更新申領排污許可證，依據什么變更？這一問題目前無解。

建議參考上海的做法，編制《非重大環境影響分析報告》，且適用時段可延續到驗收之后，來變更許可證（《環評法》中對于變動的時段并未明確在驗收前）。或是通過企業自主申明，如同環評的告知承諾一樣，企業可直接申請許可證的變更。

3.  驗收時未納入《環評名錄》，豁免環保手續的“變動行為”是否可納入驗收范圍，是否會構成“重大變動”或“非重大變動”，而影響驗收？

驗收時未納入《環評名錄》的“變動行為”是可以納入驗收范圍的，但前提是該“變動行為”未構成“重大變動”。構成重大變動的行為，按照當前的管理要求無法納入驗收，而是要重新環評。對于可能構成“重大變動”的變動行為，如果本來就是豁免環保流程的，建議不要納入正在驗收的項目，而作為一個新的“建設項目”。

構成“非重大變動”的，可通過編制《非重大變動環境影響分析報告》，納入驗收。

所以豁免環保流程的“建設項目”，建議走獨立的“建設項目”程序，不要混入其它項目的驗收過程，否則容易構成重大變動。

如上的問題與疑惑，回歸本質來思考的話，主要聚焦于如何開展環境監管，環境監管的目的是什么。環評名錄與非重大都是聚焦在“建設項目”，而非“排污單位”，而許可證的許可對向是排污單位。建設項目與排污單位的割裂與矛盾，是導致如上問題的根源。

1.  兩大矛盾

（1）建設項目與排污單位的矛盾

一個排污單位，可能實施過多個建設項目。一個排污許可證可能包括多個建設項目環評的內容。

環評的正式說法是“建設項目環境影響評價”，評價的對向是“建設項目”而非“排污單位”。但是排污許可的許可對向是“排污單位”，兩者有本質的差異。

比如在行業判斷上,一個排污單位可能開展多個建設項目，如果某汽車零配件企業，首先實施了方向盤的注塑項目（塑料制品業292），又開展了輪胎的生產項目（橡膠制品業291），還實施了電子電器產品制造（電子器件制造業397）等等。每個獨立的建設項目其行業類型都不同，但是整個企業卻是汽車零部件及配件制造業367。

那么在環評文件類型判定上，在排放標準的執行上，在排污許可申領時，應該按照哪個行業呢，這種情形是否構成了“跨行業”呢？

此外，單個建設項目在環評審批時會獲得排放總量，在驗收時也需要復核該建設項目是否滿足總量要求。但是排污許可證給出的許可量是“排污單位”多個建設項目總量的加和，按照排污許可管理，單個建設項目超環評的總量，而整個排污單位不超許可量的情形，并不構成超排污許可排污，并不是違法行為。如果在驗收時出現建設項目超總量，但企業整體不超許可證許可量的情形，是否可判定企業構成違法，或是不滿足驗收條件呢？顯然不能，因為排污許可證是企業運營期的主要執法依據，企業的排污量未超過許可證要求。

比如面積是4500m2使用油漆的汽修廠，按照《環評名錄》可不必辦理環評手續（營業面積5000 m2及以上且使用溶劑型涂料的，需要做環評表），企業先后在同一經營場所租賃兩個緊鄰的地塊先后實施兩期的汽修項目，兩個項目面積都是4500 m2。按照《環評名錄》，兩次建設內容都不必辦理環評手續。但是按照《許可證名錄》（營業面積5000m2及以上且有涂裝工序的），企業需要辦理排污許可簡化管理。因為兩個《名錄》對營業面積的界定是不同的，一個針對的是建設項目（兩個項目各自的面積），另外一個是排污單位（兩個面積需要加和），除非兩個項目屬于不同生產經營場所的情形。

相同的道理，基于“建設項目”來判斷變動的性質構成“重大”還是“非重大”也不合適，因為建設項目的排污量與排污單位的排污量可能差異非常大，對建設項目構成的重大變動，對排污單位來說可能微乎其微。這樣的變動卻要重新環評其實毫無必要。

  （2）行業分類與污染物排放量的矛盾

《環評名錄》和《許可證名錄》在一個方面是一致的，那就是基于《國民經濟行業分類》判定的“行業類型”為主線，判斷環評文件類型與許可證類型。盡管如此，這兩個《名錄》其實還未完全統一，因為存在如上論述的矛盾。

不過環評的分類管理與排污許可的分類管理其原則是一致的：

●《環評法》：可能造成重大環境影響的，應當編制環境影響報告書，對產生的環境影響進行全面評價；可能造成輕度環境影響的，應當編制環境影響報告表，對產生的環境影響進行分析或者專項評價；對環境影響很小、不需要進行環境影響評價的，應當填報環境影響登記表。

●《許可證名錄》：對污染物產生量、排放量或者對環境的影響程度較大的排污單位，實行排污許可重點管理；對污染物產生量、排放量和對環境的影響程度較小的排污單位，實行排污許可簡化管理。對污染物產生量、排放量和對環境的影響程度很小的排污單位，實行排污登記管理。

但是，在具體操作實踐時，環評與許可證都未擺脫行業的影響。誠然，行業劃分在一定程度上是很有道理的，相同行業具有相似的產污工藝、相似的排放特征。但是，基于當前“精準治污”的要求，行業劃分太過粗獷，已經不滿足環境監管的要求。原因如下：

●  產污情況主要跟產污工藝相關，而產污工藝可以隸屬于一個或是多個行業。比如常見的單元操作：精餾、蒸餾、萃取，常見的產污環節：貯存、裝卸、投料等等，幾乎在任何工業行業里都適用。行業的劃分未必體現產污工藝的“同質”，比如前文所述的汽車零配件行業，可能包含了十余種工藝（不同行業的產污工藝）。

●  另外，隨著社會分工的精細化，有些生產環節僅是一個行業的一兩個生產環節，比如電鍍等表面處理，可以配套給其它多個行業，這些環節的行業性質并不明顯。

●  此外，行業的判斷基于工藝和產品，而不是基于產能與排放量。很多簡單生產工藝，其生產規模大，排放量可能很高，而很多復雜的生產工藝，其生產規模小，排放量可能很低。即便行業性質上有相似性，但是產能與規模沒有類比性，其排放量的差異也會很大，這種一刀切的行為明顯不符合環評法和許可證管理的立法意圖。

因此，摒棄行業分類，甚至規模與工藝等，以“排污量”大小（暨“環境影響”大小）來判定環評文件類型和許可證類型，勢在必行。舉例來說，單純混合分裝的大宗化學品作業過程揮發性有機物的排放量可能不低，而有化學反應的精細化工過程排放量可能很小，但是其環評文件類型卻跟環境影響大小無法掛鉤，而是基于是否有化學反應，這種情形與理與法均不符。

《許可證名錄》里對于很多行業，如果生產工藝是“單純混合或者分裝”，其許可證類型可以降低一級或是兩級，由重點管理調整為簡化管理，甚至登記管理。《許可證名錄》有13個行業提到了“單純混合或者分裝”，其中有11個行業為“登記管理”。顯然這一判定原則并不合理，因為“單純混合或者分裝”與排污沒有直接關系。很多藥企，自己都不敢相信納入了登記管理，因為可能使用和排放了很多丙酮或是乙醇等醫藥行業常用的溶劑。

《許可證名錄》里除行業分類之外，特別提出了通用工序的分類要求，是很贊的，充分體現了對排污同質化的尊重，許可證類型按照產污工藝來比行業其實更科學，但最終本質應該按照污染物排放量來定。許可證類型按照行業分類需要讓位于產污工藝，最終落腳在排污大小！

另外，或許有人質疑環評預測的污染物排放量是否足夠精準，是否跟事實一致，其實目前排污許可證的許可證量就是基于環評的預測量，其真實性已經不容置疑，完全具有了操作性。環評及排污許可類型均應基于污染物排放量來定。

針對不同環境質量的區域，可以提出不同的劃分標準。比如穩定達標區域，VOCs可以設置為年排放量500kg以上為報告表，不達標區域可以從嚴50%執行。

當然，對于涉及多種污染物排放的情形會比較復雜，這樣也可統一為“排污單位總污染當量值”這一唯一指標（分大氣和水兩大類）。按照《環保稅法》所附《應稅污染物和當量值表》中給出的不同污染物當量值，折算總的當量值，如以當量值最大的前5種或是10種大氣污染物，得到排污單位大氣總污染當量值。廢水這塊類似，計算相應總的污染當量值，以此劃定環評文件類型和許可證的類型。基于健康危害來管控污染物是“精準治污”的體現。

2.  四大統一

基于以上的分析，特對行業發展趨勢進行預測，未來要實現如下四大統一：

對于“四大統一”的論點本文不再詳細論述，馬哥的幾篇文章已有論述。具體如下：

●  關于建設項目的概念，及環評存在的問題，建議閱讀：環評何去何從——環評的困境及改革之路探討。

●  關于環評制度存在的問題，環評與許可證的統一，及環評改革的建議，請閱讀：環評何去何從——為環評改革諫言。

●  關于驗收存在的價值，請閱讀：環保驗收會取消嗎——驗收存在的邏輯Bug。

1.  治標：打補丁的做法

●  所有未納入《環評名錄》的“建設項目”或“變動行為”，可一律視為“非重大”，可通過編制《非重大環境影響分析報告》，納入驗收范圍；

●  所有未納入《環評名錄》的“建設項目”或“變動行為”，可效仿上海做法，通過編制《非重大環境影響分析報告》（將非重大變動的適用時段延伸到驗收之后），變更排污許可證。

但打補丁只能是短期行為，無法做到面面俱到，總是掛一漏萬。

2.  治本：改革創新的做法

將“污染物排放當量”做為唯一準繩，不再聚焦“行業”；拋棄建設項目，以排污單位為唯一評價和許可對向，按照污染物排放當量值的大小劃分排污單位的環評文件類型與許可證文件類型，便可促使環評制度與排污許可制度完美契合，還可與《環保稅法》完美統一。

將“竣工環保驗收”融入到企業運營期管理，因為驗收調試期企業的法律責任與義務與運營期沒有任何不同，所以驗收環節除了需要信息公開，告知公眾已進入正常運營外，已無存在必要。

在以“建設項目”為管理核心的基礎上打補丁，如同在“行業分類”上打補丁一樣，已經不能滿足環境監管的要求。必須徹底拋棄“建設項目”和“行業分類”，最終落腳在“排污單位”和“污染物排放量”上，響應“精準治污”的要求，變革環境監管制度，簡化環評審批流程，使污染無處遁形，使監管沒有盲點。

1.  環評是真正意義上的行政許可嗎？

2.  不解決“建設項目”與“排污單位”的矛盾，環評制度與許可制度能完美銜接嗎？

3.  非重大變動可以多次“變動”，以便多次獲增排污量嗎？