2019年的響水事故除了悲傷，帶給安全監管工作的改變也是值得期待的。當時一場由下引發，又自上而下啟動的大討論，還是直指要害的，切膚之感尤甚。高層不回避時弊，基層言論得以重視，都是一切向好的征兆和開始。當然，陳疴久弊，多年的經驗也在提醒我們，凡事也不能報以太大希望。 一年后的今天，似乎一切尚未有真正改變。

安全監管隊伍專業化問題

自安監時，監管隊伍專業化，培養專業型專家型監管人才就是持續性的重要課題。盡管我們今天討論安全監管的形式主義，其中一條就指向了監管執法和檢查，發現問題浮于表面，處理問題避重就輕，善于樂于查制度檔案，不懂不會或不愿查現場、查設備、查工藝、查操作。但不可否認，十幾年的安監歷程中，努力培養懂技術的專業型監管人才，吸納招錄技術人員充實到監管隊伍，從未停止過。這一做法，至少是愿景和需求一直都在。那為什么有人指責安監執法人員總是查制度記錄，不查設備或工藝呢？

原因有三：

一是像有些人所說，確實是不懂不會，不專業，這沒啥好回避的；

二是法規導向。翻看一下安全生產方面的法律法規，處罰條款以責任制、培訓、記錄、檔案相關為主，有些內容又要以記錄為輔證，比如設備定期檢測檢驗，只能看記錄或檢測報告。一個執法人員一年總是需要辦幾個案子的，相信這是常人可以理解的。玩命查設備不如多翻看幾張記錄更容易找到案由，出現這樣的檢查就不足為奇了。

三是一個爭議問題，安監執法到底查什么，查什么程度？和企業安全管理的邊界或是接合點是什么？換句話說，設備上、工藝上甚至作業過程中的隱患，是安監執法人員該執法的內容嗎？如果是，監管部門查得過來嗎？監管執法事無巨細，那不成了喊著不當保姆的老媽子了嗎！

所以，不能一概而論，安監系統這些年還是培養了一大批業務專精的干部的。有些人查記錄而沒查設備，也可能是有過深入思考的人，有見地的人，不見得都是技術小白。

事實上，監管執法的邊界問題很難討論，思路也很難梳理。查現場隱患有企業主體責任越俎代庖之嫌，不查現場隱患，執法的意義和價值又在哪！為了解釋的相對清晰，這里還要引出一個概念，即違法行為。違法行為作為執法內容在任何一個領域應該都沒有爭議，可以暫且把安全監管執法的內容鎖定在安全生產違法行為上，這應該同樣無爭議。那么違法行為和隱患之間是什么關系呢？不是所有隱患都是違法行為，比如齒輪上缺個防護罩，是個隱患，不是違法行為。重大危險設備上無警示標志是隱患，也是違法行為。還有，有些違法行為也不見得是隱患，比如提供虛假情況，這不能簡單定性為隱患，但卻是很嚴重的違法行為。（以上舉例可在《安全生產法》《安全生產違法行為行政處罰辦法》中對應具體條款）

至此，或許可以明確，安全監管執法的內容就是安全生產違法行為，既不是無原則的替代企業排查隱患，也不是簡單的查幾頁記錄，而是對應法規條款進行執法，空缺失職，越法無效。有人一定會想，這么簡單的道理，絕大部分人都懂，為啥執行起來成了形式主義呢？為啥惹出這么大爭議呢？為啥實踐中千差萬別呢？恕直言，法規出了問題。安全生產法規將違法行為和隱患進行了模糊的、寬泛的、概括性的關聯，以至于執法人員很難進行精準的把握，所以，要么眉毛胡子一把抓，看見啥就查啥，自己會啥就查啥；要么干脆只查那些規定比較明確的，也就是制度、記錄、檔案等，這樣沒毛病。比如違反《安全生產違法行為行政處罰辦法》有規定，違反操作規程或者安全管理規定作業的，可處罰1-3萬。照此條，幾乎任何隱患都可以實施處罰，更不用說檢查了。還有原國家安監總局24號令規定的重點項檢查內容，每一條都很寬泛，很難具體到某一個具體違法行為上。違法行為和隱患關聯鏈路的不清晰，是監管執法出現問題的一個重要癥結。

這里還要強調一個“強大”條款。來自《安全生產違法行為行政處罰辦法》，其規定，拒不執行安全監管監察部門及其行政執法人員的安全監管監察指令的，處1-3萬罰款。這一條款可以輕易擊碎我上面所說違法行為和隱患關系的論點。因為，執法人員到企業可以全面查隱患，雖然隱患本身不一定是違法行為，但執法人員可以要求企業整改隱患，下發隱患整改通知書。如企業未整改，那么這一“未整改”行為就構成了違法行為，并依據上述條款實施處罰。據此，執法人員只要技術過硬，專業水平夠高，善于發現隱患，多發現隱患，執法就不是問題。這個法條在15號令修訂以前就存在，至今10多年的時間，是個萬能條款。但是，有兩點需要說明。

一是執法要依據法規和標準中的強制條款，而違反了強制條款大部分可以直接認定為違法行為了，是直接可以實施處罰的。

二是“拒”不執行帶有明顯主觀惡意，這個如何判斷？用怎樣的證據佐證？無形中是增加執法成本的。連蒙帶哄帶嚇唬讓當事人認栽不算。

同樣，還要辨析一下監管執法的目的。處罰不是目的，相信沒有幾個企業會相信這種鬼話，所以，我們只談業務層面的執法目的。安全監管執法的核心目的是什么？是為了多、更多、無限多的發現隱患嗎？顯然，我們當前的執法工作符合這種邏輯。在此邏輯下，今天的監管執法肩負起全覆蓋、無死角、零容忍、地毯式、全天候等一系列終結式的使命任務，恨不得窮盡企業的所有隱患，據說每次行動戰績可觀，但任務似乎從未完成，使命未達。以排查隱患為目的的監管執法，帶來的是企業永遠不值得信任，主體責任從來未能落實，監管執法的編制和人員總是不夠，監管隊伍一直處于苦惱迷茫累責任大的狀態，事故隱患越查越多，處罰越來越重，事故似乎又沒有得到有效遏制。十幾年的時間似乎可證明，監管執法以排查隱患為目的，在思路上是不對的。監管執法的目的應該是推動企業去發現并整改隱患，監管執法的頂層設計應該秉持這樣的思路和以此為出發點，要推動企業做，且企業不做會受到嚴厲懲罰，讓監管執法真切的站在監督的位置上，而不是企業安全員的位置上。

另外，還得說，各級領導對于監管執法的期待就是大量的發現隱患，以隱患發現的量級作為衡量監管執法的效果，這也是監管執法轉向隱患排查的重要推動因素。

說了這么一大圈，可以探討安全監管隊伍專業化的問題了。在監管執法這個問題，專業化的隊伍固然是重要的，但相比于專業化，建設法治型監管執法隊伍更加重要、更加貼合、更加必要。監管部門既然不是企業的保姆，干嘛要培養那么多專業過硬的家政保潔工和月嫂呢！要清晰的把監管執法定位在監督檢查上，而不是技術判定和技術分析上。

肯定有人擔心，不走專業化道路，隱患都發現不了，怎么能發現違法行為？！首先，不強調專業化不是就不查現場，只是檢查的內容要更明確。這一點請不要誤解，通篇都沒有這個意思，在這里統一強調和聲明一下。其次就是需要重構安全執法檢查事項。監管執法應檢查資質取得、程序執行、安全保障、勞動保護和應急管理等事項，或者直接定位為基本安全生產條件（安全生產條件無人定義，個人認為資質取得、程序執行、安全保障、勞動保護和應急管理是安全生產條件的基本構成要素），至于操作過程中的隱患問題，設備工藝的技術問題，那是企業的事情，即使出了事故，企業埋單，監管無責。

同時，監管執法的內容應列出清單，十分明確的清單。清晰明確的執法清單，違法行為和隱患的關聯鏈路清晰可判，執法人員在執法中的不確定性減少。也實現監管執法和企業在執法信息上的對等和透明，企業知道自己該做什么，知道哪件事不做或做的不到位會被處以怎樣的處罰。就像所有司機都知道走應急車道是要被處罰的一樣，企業也就知道該遵守什么，該關注什么了！安全生產情況復雜，達到交通執法清單的水平很難，這是事實，也和安全監管的總體設計有關。如果將安全生產從行業管理和模糊管理轉向事權管理，也許建立簡潔規范清晰的執法清單是有可能的，這個后面再說。

還要回應一下執法深度問題。有人說，查個特種作業人員證件，難道有證就行了嗎？具備不具備作業能力？他有沒有采取安全措施？這些都不管，還是形式主義。這樣的質問完全是慣性思維在作怪。我們應該明確且理直氣壯地明確：檢查有證且是真證就合格，監管執法就完成任務了。至于他的證件是實實在在考下來的，還是通過非法渠道買來的，一次執法沒有必要設計那么長的鏈條，執法人員在現場沒有這個能力也沒必要進行刑偵式的隱患挖掘。所謂查的深，查的細，只是個噱頭性概念。專業人員可能就某一個點多問幾句，就某個設備、工藝多觀察幾次，多提出幾個問題，如此而已。有的工廠數百焊工，千臺套設備，任何執法人員都不可能一個一個一件一件的查吧，抽樣那么三五個，查再細不能算是深查細查。所以，不要給監管執法賦予過多的任務，作為監管主體，解決“有沒有”“是不是”的問題為主，“行不行”的問題要讓企業來解決。再有，有些復雜的場所、設備、環境，是沒有辦法細查的。舉個不恰當的例子，北京地鐵四號線動物園站扶梯曾經發生事故，據說是因為設備內部一顆螺絲松動，相信再專業的執法人員，即使再細致再深入的檢查，也無法排查出這一隱患。

相信說到這，另一個問題就來了。資質、程序、保障、勞動保護等這些作假很容易啊，企業分分鐘就把執法人員打發了。現在守法意識和守法環境如此差，怎么能把“行不行”的問題交給企業呢？！執法不成傻子了嘛！此言不虛！即使現在，企業也在以各種手段糊弄監管執法，有些被逼無奈，有些故意為之。所有在安全領域執過法的人，應該都有體會，且都是心知肚明的事兒。怎么辦呢？

兩個渠道。

一是事故追責中，要區別對待真管理和弄虛作假的情況。對弄虛作假的加大處理力度，要成倍增加，幾何型增加其違法成本。以這樣的導向，讓弄虛作假者產生心理敬畏，同時，也是對認真實施安全管理，落實管理責任的單位的一種鼓勵（事故具有偶然性，現實中，管理很到位的企業也會發生安全事故）。現在的事故責任追究，“不分好壞，一棒子打死”的做法，讓很多企業把安全放在運氣上。因為管不見得管得住，不管也不見得就出事，管的再好，發生事故后處理結果都一樣，讓企業沒有認真實施安全管理的動力。如果在事故處理上有區別，就讓企業看到了日常加強安全管理的價值，本人也認為這也就是安全效益，企業自然也就愿意加大安全投入了。

二是使用黑名單。黑名單不能單純針對事故單位使用，有些單位發生事故以后就不存在了，黑名單對其無用。黑名單應該針對那些弄虛作假的單位用，在監管執法中用，再狡猾的狐貍也有露出尾巴的時候，一般的違法行為，依法處理；凡是查證屬實弄虛作假的，依法處理的同時還要投放黑名單，讓其發展處處受限。要讓企業知道，違法成本絕不僅僅是錢的事，但最后要和錢大大的相關。這種導向一旦形成，企業弄虛作假的成本大幅提升，敢于以身試險的就必然會減少。當然，這不容易，需要時間、需要作為，在各行各業各種良性秩序未完全復建的情況下，肯定難上加難。

不強調專業化監管隊伍還有一個原因就是專業化難以真正落地。就以當前工礦商貿為例，要有多少專業人才聚合在一支隊伍里才叫專業化？以正在開展化工行業大整治為例，全中國哪一位專家敢說自己對所有化工行業都懂，走進任何一個企業都是專家？有人敢說，誰又敢信呢！這只是化工行業，還有其他工業、礦山和商貿，如此大口徑的監管，怎么能實現專業化！我們再縮小一下范圍，就以一個化工企業為例，如果還是按照以前查隱患的思路，涉危的、用電的、消防的、特種設備的、人員管理、工藝設備的……一次檢查要多少專業人員參與才算專業化呢？一些市區縣的安監執法隊伍就那么幾個人，專業蓋全都難，怎么實現專業化呢？

綜上，安全監管隊伍的專業化不如建立法治型的監管執法隊伍，這符合監管的定位，貼切監管部門的職能。上面也闡述了實現的路徑方法，自知說的熱鬧，但實現起來很難，有些也不見得科學合理，僅是個人理解，言者無罪，提供些許思路而已。

另外要強調，應急部門成立以后，應急指揮、救援隊伍必須是專業化的，這個毋庸置疑，不必討論。

所以，未來應該是建設專業化的應急隊伍和法治型的監管隊伍。

關于安全生產的行業管理及監管邊界問題

安全生產工作還有一個大問題，就是職能不明進而引發的扯皮推諉問題。“管行業必須管安全，管業務必須管安全，管生產經營必須管安全”三管原則，表述到位，有些實際問題卻解決不了。比如，工業企業中的涉危化品企業和化工行業的工業企業，分別由應急管理部門的哪個部門管？再有，國資委在國有企業的安全生產監管中負哪些職責？每個國有企業都是有行業主管部門的，比如建筑公司歸住建委管，對于國有建筑公司，國資委在安全生產上還管什么？再比如，賓館歸旅游局管，餐飲歸商務管，賓館里面的餐飲歸誰管？（機構改革前的狀況，現在情況不明）

還有管行業必須管安全這事兒，在具體操作的時候也會遇到一些問題。比如，商務部門主管商業零售單位。以商場為例，消防事項歸消防部門管，電梯等特種設備歸質檢部門（現在的市場監管）管，燃氣歸市政部門管，特種作業人員及安全管理制度、機構等歸安監部門（現在的應急管理部門）管，至此，商務部門作為主管部門還有什么可管的？還能管什么？難道其行業監管責任是協調？這兒還得多加一句，工礦商貿的“商”到底誰管？

再比如，礦產是能源，其主管部門是能源部門，只不過安監部門發安全生產許可證？我一直沒弄懂，礦山在安全生產上的行業主管部門是誰！能源部門管還是不管？

在現實監管中，這樣的例子不勝枚舉，在一些具體問題上更是狀況百出。解決某一重大安全問題，技術、資金、方案可能都不是問題，問題是誰來干，如何協調，如何妥協，簡單問題復雜化，艱難化，梗阻化。

這些年來，就部門安全監管職責的切分問題，從國家到地方做了大量艱苦卓絕的工作，也出了一些文件，但結果就是上面這些例子還存在。

隨著社會的進步，社會分工的細化，行業這個概念呈弱化趨勢。一些新興的行業不斷出現，不斷挑戰著原有的監管方式，要么說不清，要么沒人管。因此，以行業切割為基礎的安全監管，是很難適應當前社會經濟發展形勢的。

解決方案方面，可以探索安全生產的事權管理，根據部門職責進行事權切割，特別是應急管理部門，應該建立相對精準的事權清單，不以行業屬性為參照，完全根據監管事項為依據，管事而不是管行業，這樣事兒清楚了，責任就清楚，邊界問題就相對少一些。

三管原則中，管生產經營必須管安全這一原則極好，因為它把安全定位到生產經營活動當中，也反映了安全不僅僅是安全部門的事兒，安全的第一位管理者是生產經營活動的主體等重要理念，這一原則應認真研究，持續強力的堅持。

關于安全生產痕跡管理問題

痕跡管理已經臭大街了，若干年前，痕跡管理還是很新鮮的詞匯，聽來覺得很高大上，不想今天淪落如此。痕跡管理真的一無是處嗎？不是的。特別是對于安全生產領域，應該本著客觀、理性的態度來對待這個問題。

安全管理是需要痕跡管理的，只不過不要過度泛濫就好，不要唯痕跡論，不要為了留痕而搞痕跡管理就好。

安全生產是動態、持續、推進式的管理。能夠佐證安全管理的，只能是各種“痕跡”，比如記錄，檔案等。對一件事進行倒追倒查，也是需要通過痕跡來實現的，所以，工作留痕是不可或缺的，這既是為了工作需要，也是責任保護的需要。不要從一個極端走向另一個極端。

關于安全生產弱化的問題

響水事故以后，有一種聲音，說安全生產監管在大應急體制下被弱化了。如果是因為處于市縣機構改革的關鍵期，正常監管受到一定的沖擊和影響，進而帶來一定的風險增加，是可以理解的，也需要做一些工作。但如果以機構調整判斷安全生產監管將持續弱化，并不成立。

新的應急管理機構，在總的職責中，涉及應急管理、防災減災和安全生產三大方面。較之過去的安監部門，安全生產從占一個部門全部業務體量到一個部門的三分之一體量，自然有弱態之感。還有一個重要原因，應急的事兒受關注程度大，不論是各級領導和社會公眾，眼睛都瞄向突發事件的處置，任何一起突發事件都等不起、拖不起，各級應急機構在成立以后，必然把大量精力投入到應急處置上，加之今年開年以來，各項事故頻發，增加了應急工作在總體工作中的份量。而安全生產不同，安全生產工作相較于應急是緩的，平穩推動的，日常工作也不是受到關注的，由于這種反差，形成了安全生產弱化的錯覺。

退一步說，即使安全生產監管弱化成立，也是調整中的陣痛過程，且是走向合理監管方式，形成科學監管格局的必由之路。應急機構改革，原有安全監管方式必然要改變和調整，如果要走老路，何必改革！最大的調整是什么？應該是企業主體責任被強化，政府監管的思路、擺位、作用更加明確，這也是本文前面大段討論監管執法工作改革思路的現實基礎。在安全生產方面，政府不必再給企業過多設計思路、提供解決方案、甚至幫助企業創新管理，包括類似標準化創建這些事兒，都不是政府要做的事，將來也沒有精力來做。

從政府角度看，實現安全生產只有兩個途徑，

一是靠科技，科技是實現本質安全的根本，只有科技才能容錯，容人為疏忽之錯，彌補人為管理的缺陷。政府倡導和發展安全產業，推動科技研發，此其一。

二是嚴格執法，要讓企業落實主體責任，無他，嚴執法，所謂亂象重典。應該將更多的人投入到執法隊伍當中，將各方力量、資源向執法傾斜，減少監管政策輸出，給企業減負，增加執法輸出，增加監管的眼睛，讓企業在被監督層面增負。執法的思路前文已經闡述過，不再贅述。此其二。

還有一項是政府的職責任務，就是企業一旦發生事故，應急救援是政府的應有之責。

所以，有法規就不要再老是出政策，把力量放在科技和執法上，是未來安全監管的合理布局。

關于大事故以后的大檢查問題

發生重大或重特大事故以后，是否應該開展大檢查？大檢查是否有必要？也成為一個討論的熱點。盡管飽受爭議，但事故以后的大檢查是必要的，當然這不是為了要給誰表什么姿態。

三個理由：

一是某一行業出現重大以上事故，除了傷亡，對全社會的心理創傷很大，如果接續在同一行業發生同類事故，即使很小的事故，也會形成強烈的負面社會反響。

二是按照能量釋放理論，既然某個行業發生重特大事故，必然是該行業事故能量聚集，通過檢查懲治違法行為，督促企業整改隱患，就是能量消解的過程，對于控制事故是必要的。

三是重特大事故發生的一段時間內，各級各方面足夠重視，社會關注度高，是安全生產工作較為容易推動的階段，通過大檢查可以解決一些突出問題。

如果說要調整，就是事故以后的大檢查不能盲從，不能爭分奪秒的“搶功表態”，不能不知道為了啥就開始轟轟烈烈的檢查，做到有的放矢就好。

最后談談責任

這些年，安監部門一直想把責任說清，可怎么也說不清，責任狀況也沒有任何改觀。究其原因，事兒沒說清，安監及安監干部自己都說不清自己都管啥，有啥職責，讓監察、檢察干部咋辦？指望外行人幫內行人厘清責任然后實施責任保護？這是悖論。

所以，以機構改革和重大事故處理為契機，以這次形式主義、官僚主義討論為契機，把安全生產的事兒說清楚，下一步才有可能把責任說清楚，安全生產這個行業在大的應急管理體系下才有希望，有未來，有作為。

過去，都說安全生產是積德行善的事兒。既然是積德行善，就別干的心驚膽戰！