法律實施存在的主要問題

來源：中國人大網

報告其余三個部分的內容（全文）

全國人民代表大會常務委員會：

　　安全生產事關人民群眾生命財產安全，事關經濟社會發展全局。安全生產法是安全生產領域的基礎性、綜合性法律。為了推動安全生產法有效實施，推進安全生產治理體系和治理能力現代化，保障經濟社會高質量發展和人民群眾高品質生活，根據2023年度監督工作計劃，全國人大常委會組成安全生產法執法檢查組，對安全生產法實施情況進行檢查，現將有關情況報告如下：

　　一、執法檢查組織實施的基本情況

　　黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央高度重視安全生產工作，就推進安全生產領域改革發展作出一系列重大決策部署，推動全國安全生產形勢穩定向好，習近平總書記就加強安全生產工作作出一系列重要指示批示，深刻闡明了做好安全生產工作的重大理念、原則和方法、路徑，為做好新時代安全生產工作提供了根本遵循和科學指引。黨的二十大報告明確提出：推進安全生產風險專項整治，加強重點行業、重點領域安全監管。執法檢查是全國人大常委會行使監督權的重要形式，開展安全生產法執法檢查是貫徹落實習近平總書記重要指示批示精神和黨中央決策部署的重要舉措，是充分發揮人大職能作用，促進用法治思維和法治方式解決安全生產問題的具體措施。

　　全國人大常委會高度重視這次執法檢查，趙樂際委員長審定批準檢查工作方案，王東明、彭清華副委員長和我擔任檢查組組長，社會建設委員會主任委員楊振武任副組長。7月24日，檢查組召開第一次全體會議，深入學習習近平總書記關于安全生產工作重要指示批示，聽取應急管理部、工業和信息化部、公安部、住房城鄉建設部、交通運輸部、文化和旅游部、市場監管總局等7家單位匯報，自然資源部、生態環境部、水利部、農業農村部、國家能源局、國家礦山安監局、國家消防救援局等7家單位進行了書面匯報。隨后至9月，檢查組分3個小組，赴山西、內蒙古、吉林、福建、河南、甘肅等6省（區）開展實地檢查。委托北京、黑龍江、上海、江蘇、江西、湖南、四川、寧夏等8省（區、市）人大常委會對本行政區域內安全生產法貫徹實施情況進行檢查。本次執法檢查緊扣法律規定，聚焦重點領域，堅持問題導向，注重監督實效，達到預期目標。

　　一是聚焦重點行業重點領域，確定執法檢查重點。緊扣法律規定，將生產經營單位主體責任、政府部門監督管理責任、應急救援能力建設、違法行為查處及事故調查處理、推進社會共治等法律規定的執行情況作為本次執法檢查的重點，聚焦礦山、危險化學品、交通運輸等重點行業以及與群眾日常生活密切相關的燃氣等重點領域的安全生產問題。

　　二是踐行全過程人民民主，充分發揮人大代表作用。檢查組深入開發區、工業園區，深入企業、工地，了解基層情況，聽取群眾聲音，共實地檢查生產經營單位65家，隨機抽查地方夜市一條街，30家餐飲店、加油站、加氣站等。邀請具有相關專業背景的全國人大代表參加執法檢查；鼓勵地方人大依托人大代表聯絡站（點）、基層立法聯系點廣泛收集民情民意。湖南各級人大共邀請37852名五級人大代表參加四級人大組織的執法檢查，動員14.5萬名五級人大代表收集民情民意、問題線索。寧夏充分依托21家基層立法聯系點，2344個代表聯絡站（點），收集意見建議789條，充分發揮各級人大代表安全生產法律宣傳員、監督員、聯絡員作用。

　　三是上下聯動，形成監督工作“一盤棋”。執法檢查組實地檢查6個省（區），委托8個省（區、市）同步開展檢查；全國人大社會建設委員會到3個省（市）開展前期調研；召開7個省（區、市）人大社會建設委員會參加的執法檢查調研座談會，了解法律實施情況；帶動8個省（區）人大常委會自行開展安全生產法監督工作，實際執法檢查效果覆蓋31個省（區、市）。多個受委托檢查省（區、市）實現本行政區檢查全覆蓋，有的檢查范圍達到所有鄉鎮、街道。實地檢查省（區）和受委托檢查省（區、市）共發現問題隱患19000多個，并形成問題清單，交當地政府或監管部門督促整改。

　　四是創新方式方法，提供專業保障。一是采取明查與暗訪相結合，數據分析和案例分析相結合，開會座談和個別訪談相結合，了解真實情況，增強監督實效。二是委托中央黨校（國家行政學院）應急管理培訓中心、中國礦業大學文法學院2個專家團隊，從法律實施效果整體評價、安全生產法規定的有關制度落實和完善安全生產法制體系等不同角度開展第三方評估，形成評估報告。三是委托應急管理部信息研究院、應急管理報社，分別面向執法人員、從業人員、社會公眾開展問卷調查，共收回28081份有效樣本，形成調查問卷分析報告，為客觀評價法律實施效果，全面了解法律實施情況提供有力支持。

　　二、安全生產法實施取得積極成效

　　從執法檢查情況看，國務院安全生產委員會制定部署安全生產“十五條措施”；地方各級政府以貫徹落實新修改的安全生產法為抓手，嚴格落實黨政領導干部安全生產責任制，常態化抓好安全生產工作，安全生產法總體得到有效實施，法律規定的主要安全生產制度逐步建立、完善，相關主體的安全生產責任更加強化，全社會安全生產意識日益增強，防止和減少生產安全事故的目標基本實現。

　　一是安全生產形勢總體穩定向好。近五年（2018—2022年）全國生產安全事故總量和死亡人數比之前五年分別下降80.8%、51.4%，年均重特大事故起數從37.6起減少到16.2起，下降56.9%。其中2022年生產安全事故總量和死亡人數同比分別下降24.1%、20.3%。國務院安全生產委員會統一部署開展“安全生產專項整治三年行動（2020—2022）”、“重大事故隱患專項排查整治2023行動”等專項整治，防范化解一批群眾關切的重點行業、重點領域、重點地區突出風險隱患問題。礦山領域深化礦山治本攻堅、重點流域區域尾礦庫治理、“錳三角”專項整治，累計整治問題隱患90余萬條，全國淘汰退出煤礦900余處、非煤礦山8604座，閉庫銷號尾礦庫1066座；危化領域完成1143家危險化學品生產企業搬遷改造，推動進園入園、產業集聚集約，降低安全風險；城鎮燃氣領域實施城市燃氣管道老化更新改造，2022年開工項目2.11萬個，完成投資1378億元；道路運輸領域2022年改造農村危橋10589座，完成農村公路安全生命防護工程13.5萬公里；道路交通事故預防“減量控大”工作持續開展，2022年完成6642處農村隱患路口路段治理、108條惡劣天氣高影響路段優化提升。深化“大噸小標”車輛治理，推動回收整改5037輛隱患車輛。查處貨車違法超限行為683.6萬起，高速公路平均超限超載率下降至0.01%。問卷調查顯示，有72.76%的生產經營單位從業人員、60.05%的執法人員、59.36%的社會公眾認為法律修改實施后其所在地區（單位）的生產安全事故總量明顯減少，人民群眾安全感明顯提升。

　　二是安全生產法配套規范體系更加健全。以新修改的安全生產法為依據，有關方面持續推進安全生產法配套規范體系建設。如最高人民法院、最高人民檢察院發布《關于辦理危害生產安全刑事案件適用法律若干問題的解釋（二）》；應急管理部統籌開展安全生產法配套部門規章制定修改工作，截至11月底，各行業領域發布48個重大事故隱患判定標準。各地因地制宜開展地方法規、規章、政策標準制定修改工作，內蒙古、黑龍江、江蘇、四川等20個省（區、市）及時修改地方安全生產條例。上海制定修改危險化學品、消防、建筑施工、燃氣、軌道交通、特種設備等領域11部政府規章、64部規范性文件，出臺140余項制度措施；河南修改《安全生產風險管控與隱患治理辦法》，吉林制定《關于進一步加強安全生產風險分級管控和隱患排查治理體系建設工作的指導意見》《安全生產雙重預防機制建設地方標準》，完善風險分級管控與隱患排查治理等制度措施；江西出臺《生產經營單位落實一線從業人員安全生產責任的指導意見》，加強勞務派遣和靈活用工人員安全管理。

　　三是安全生產監管水平顯著提高。各地區各部門認真貫徹實施安全生產法，嚴格規范監管執法，加強監管執法能力建設，不斷提高依法治安水平。中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于深化應急管理綜合行政執法改革的意見》后，31個省（區、市）和新疆生產建設兵團印發配套改革實施意見，認真落實有關改革要求。北京及時調整裁量基準、行政檢查單、行政違法行為分類目錄等，公示行政執法有關信息；山西對重點行業領域生產經營單位根據發生事故風險程度進行分類、根據經濟屬性和生產規模等進行分級，實行差異化管理；甘肅推進安全生產分級分類執法機制，合理劃分執法管轄權限；福建構建立法、執法、評估“三位一體”跨部門執法模式，建立“直接監管部門掛鉤+綜合監管部門聯系+行業領域專家參與”機制。持續加強監管力量建設，27個省級應急管理部門完成執法機構設置。推動建立應急管理綜合行政執法技術檢查員和社會監督員制度，截至2023年10月底，各級應急管理部門共聘用專（兼）職技術檢查員和社會監督員4942人，有效應對執法人員“人少質弱”問題。以信息化助推監管執法精準化，推行執法全過程“上線入網”，持續推動強化執法裝備配備，應急管理系統32個省級單位全部使用“互聯網+執法”系統。大力推進行政執法和刑事司法銜接，強化警示震懾作用。2022年1月至2023年5月，各級法院共審結一審危害生產安全刑事案件4372件，生效裁判人數6903人；各級檢察機關辦理安全生產行政公益訴訟29844件，提起相關民事公益訴訟45件。最高人民檢察院制發安全生產溯源治理“八號檢察建議”，有力促進相關職能部門加強執法監管。

　　四是安全生產保障能力明顯提升。大力推進科技興安，提升本質安全水平。各級政府每年將安全生產經費納入財政預算，加強安全生產基礎設施和監管能力建設。有關部門督促企業嚴格安全生產費用提取管理使用，加強技術設施設備改造。組織實施“十四五”工業行業規劃和中長期規劃，引導企業采用先進適用技術和裝備，改進現有工藝，提升數字化水平，圍繞“四減”原則（減少危險作業場所操作人員、減少危險作業手工操作點、減輕操作人員勞動強度、減少人員在危險作業場所的操作時間）有效降低事故人員傷害風險。加強安全應急產業頂層設計，大力推動安全應急產業集聚發展，編制形成《安全應急裝備重點領域發展行動計劃(2023—2025年)》。推進高危行業領域遠程監測監控、動態預警，礦山領域全面推行“遠程監察+現場監察”；化工園區、煙花爆竹等領域安全風險監測預警系統建設不斷加強；普及應用北斗系統，全國交通運輸領域700余萬“兩客一危一重”車輛納入動態監控，“六區一線”重點水域航行船舶基本實現監管全覆蓋。應急管理部依托國有企業和有關單位在全國建設113支2.5萬余人的國家安全生產應急救援隊伍，實現省級地方全覆蓋，事故應急救援專業化、現代化水平不斷提高。

　　四、進一步推動安全生產法實施的意見和建議

　　黨的二十大報告對統籌發展和安全作出戰略部署，提出要“以新安全格局保障新發展格局”。做好安全生產工作，要深刻理解發展和安全的辯證關系，科學把握“統籌”的要義，堅持人民至上、生命至上，堅持預防為主、源頭預防，堅持系統觀念、綜合治理，堅持深化改革、強化法治，聚力依法治安、管理強安、改革促安、科技興安，全面貫徹實施安全生產法，推進安全生產治理體系和治理能力現代化。

　　（一）系統構建全覆蓋責任體系，壓實各方安全生產責任

　　緊緊抓住責任制這一安全生產工作的核心，著力構建全員、全方位、全過程的安全生產責任體系，堅持黨政同責、屬地管理、綜合監管、行業監管、企業主體同頻共振，強化安全生產分級分類管理。一是嚴格落實各級黨政領導干部安全生產責任，切實履行好“促一方發展，保一方平安”的政治責任，著力解決涉及安全生產的重大問題。充分發揮安全生產委員會職能作用，加強統籌協調、監督檢查、考核指揮，層層壓實安全生產黨政責任。明確屬地監管責任，防止層層壓實責任變成層層下卸責任，以屬地管理之名把責任推給基層。在安全生產執法權下放過程中，實事求是開展評估，對于基層接不住、監管跟不上的要及時糾正。二是厘清部門監管責任，按照“三管三必須”要求，進一步建立完善部門權力清單和責任清單，工作照單履職、失職照單問責、盡職照單免責，確保每個行業領域有人管。建立部門監管職責動態完善機制，可探索按照“誰主管誰牽頭、誰為主誰牽頭、誰靠近誰牽頭”，采取部門會商、“一事一議”等方式明確監督部門和監管責任，逐項研究消除爭議和模糊地帶，加強新產業、新業態、新領域安全監管，消除監管盲區。三是進一步督促、指導生產經營單位嚴格落實主體責任，建立健全以全員安全生產責任制為核心的安全生產管理制度，強化日常管理、自查自糾、有效執行，大力推進安全生產標準化、信息化建設，培育新型產業工人，提升企業安全生產標準化、崗位操作規范化、現場管理精細化水平。研究小微企業傾斜幫扶政策，幫助其提高企業負責人安全法治意識、完善管理制度、培訓從業人員。

　　（二）統籌發揮政府、社會、市場作用，夯實安全生產基礎

　　一是加強源頭治理。“凡事預則立，不預則廢。”執行好安全生產法關于制定安全生產規劃、完善安全風險評估和論證機制的規定，堅持從源頭抓起，合理規劃產業布局，實施重大安全風險聯防聯控，落實好高危行業安全準入制度，在規劃、立項、建設等每一個環節以安全為前提，推動安全關口前移。推進雙重預防機制建設，加強安全風險辨識和評估，包括自然災害對安全生產影響的動態評估，扎實做好風險分級管控。推動在重點行業、重點領域全面建成安全風險監測預警系統，實現遠程監測，讓安全跑贏風險。持續提高隱患排查治理實效，確保隱患治理在萌芽之時、成災之前，實現由事故處理向事前預防轉變，由短期治理向長效機制轉變。二是強化科技支撐。執行好安全生產法關于加強安全投入、物資保障、科技支撐的規定，政府及其部門要綜合運用財政稅收政策，引導企業進行產業升級，淘汰落后產能。整合安全生產科技力量，健全共性、關鍵技術研發項目立項機制，推動安全生產、自然災害防治領域重點、重大技術攻關與裝備研發。推進科技成果推廣轉化，完善安全生產科技成果轉化激勵制度，鼓勵高等院校與企業積極開展合作，創新人才培養模式。積極實施智慧賦能，廣泛應用物聯網、大數據、人工智能、衛星遙感等高科技手段，推動先進技術在安全生產領域深度集成應用和全面升級。三是健全社會化服務制度。強化安全生產社會化服務監督管理，推進服務標準化建設，引導服務市場健康有序發展，切實為監管執法提供專業支撐。拓展政府向社會中介機構購買服務種類，引導高校、科研院所、社會專業機構等積極參與社會化服務。四是充分發揮市場機制作用。加大安全應急產業培育扶持力度，鼓勵有條件地區發展安全應急產業聚集區，支持企業加大安全生產裝備研發，引導社會資金投資安全應急產業。加大安全生產責任險統籌推進力度，健全行業主管部門、專業服務機構、保險機構參與保險服務機制，運用好社會資源和經濟手段發揮安責險的事前預防與事后保障功能。

　　（三）協同推進法治與改革，提升安全生產治理水平

　　習近平總書記強調，“改革與法治如鳥之兩翼、車之兩輪，要堅持在法治下推進改革，在改革中完善法治。”要形成“大安全大應急”格局，必須對標和融入推進國家安全體系和能力現代化的重點任務，持續深化改革，強化法治，激發全社會安全要素內在活力，不斷為安全生產治理現代化注入新動力。一是持續深化安全生產執法改革。堅持運用法治思維和法治方式推動安全生產工作，落實“放管服”要求，加強和規范事中事后監管，嚴格落實分類分級執法，科學統籌安全生產年度監督檢查計劃，做到層級清晰、對象明確、事項精準。創新監管方式，建立健全安全生產協同監管工作機制，推動數據融合、資源共享，同一問題、同一鏈條上的安全檢查，能合并的合并、能整合的整合，明確一個主責部門牽頭、相關部門參加的聯合檢查，實現“進一次門，查多項事”，防止多頭檢查、重復檢查、層層加碼。加強事故調查處理后評估工作，高質高效做好整改整治“下半篇文章”。有效推進行政執法和刑事司法銜接，暢通案件移送渠道，提高行政處罰與刑事打擊的銜接準度和處置精度。推動資源向基層一線傾斜，加強安全生產監管隊伍建設和保障，針對“怕管安全”的畏難情緒，探索建立包容審慎的容錯糾錯、盡職免責機制，突出正向激勵引導，穩定人員隊伍。落實建設“服務型政府”要求，將服企惠企助企融入監督檢查，對高危行業以及基礎條件差、管理水平低的企業，可以制定“一企一策”幫扶，以服務促監管、以監管促安全、以安全促發展。二是進一步健全安全生產法律規范體系。要按照推進全面依法治國總體目標的要求，立足保障經濟社會高質量發展需要，堅持改革發展決策同立法決策緊密配合、同向發力，加快推動安全生產領域法律法規制定修改工作，增強安全生產法律制度體系的系統性、協同性。抓緊清理、修改、完善與安全生產改革不相適應的法規政策，統一安全生產行政處罰裁量基準，進一步規范安全生產方面的行政處罰行為，推動安全生產法相關內容真正落地，更好促進依法依規懲治違法違規的導向作用。大力推進安全生產標準制定修改工作。立法機關要持續發揮立法能動性，抓好監督成果轉化運用，因地制宜及時出臺安全生產相關法律法規，推動各級政府、有關部門切實落實安全生產責任，真正解決制約安全生產治理體系和治理能力現代化的普遍性、制度性問題。

　　（四）整體推動應急救援體系建設，強化應急救援能力

　　面對事故災難，“救援”是保護人民群眾生命財產安全的最后一道防線。要加強基層應急救援隊伍建設，更加關心關愛應急救援人員，整合各方應急救援力量，切實提升應急救援能力。一是抓好隊伍培養管理。建好準入機制，招錄吸納具有一定專業知識能力的人員進入應急救援隊伍，加強應急業務知識、事故案例分析等學習，抓好隊伍實戰演練和日常管理。二是加強部門之間聯防聯動。充分發揮應急部門統籌協調作用，突出除險清患導向，加強信息互通，健全聯防聯處機制，確保各類重大風險隱患早發現、早預警、早處置，堅決守住安全生產底線。三是推動應急救援社會化發展。從政策、人才、技術等方面加強對社會應急救援隊伍的支持，搭建政府、社會、企業緊密協作的高效平臺，引導社會力量有序參與應急救援。

　　（五）充分激發多元主體參與，筑牢安全生產人民防線

　　進一步加強信用約束，推動安全生產誠信體系建設，運用好安全生產嚴重失信主體名單管理制度，健全失信聯合懲戒和守信激勵機制。積極發揮輿論監督作用，加大重點失信企業曝光和安全誠信企業報道力度，強化警示教育和典型引領。進一步強化企業工會組織在安全生產監督中的作用，鼓勵社會各界、群眾團體等對重大隱患實施監督。注重發揮行業協會的作用，強化行業自警自律、共治共享。建立常態化安全生產普法教育制度，深化法治宣傳，及時釋疑解惑，在全社會牢固樹立“安全沒有旁觀者，全員都是監督員”的觀念。執行好安全生產法關于風險報告和舉報獎勵的規定，拓寬暢通各類舉報投訴渠道，激勵群眾爭當監督員，引導百姓關心安全事。深入實施全民安全素質提升工程，開展群眾喜聞樂見的宣傳科普、教育培訓活動，組織貼近生產生活的應急處突、避險逃生演練，讓安全理念、安全知識、安全技能、安全文化深入人心，不斷筑牢防范化解重大安全風險的社會基礎。

　　以上報告，請審議。