【摘 要】中外學術界與實務界都越來越重視風險管理的整體性、系統性、綜合性和全面性。文章在梳理國內外全面風險治理理論與實踐發展的基礎上，認真檢視中國民本與和合的歷史文化傳統與有關風險治理實踐積累，嘗試提出有中國自身文化特色的合和式風險治理概念，并對該概念的未來實踐進行了初步的框架設計。
總體治國框架與方略，在積極推動國家安全戰略轉型和應急管理體系的實踐發展。特別突出的是，這幾方面都越來越強調整體性、系統性和全面性。同時，國內外學術界有關安全管理的研究重心也從日常管理向應急管理轉變，進而向風險管理和危機管理發展，而且也在越來越強調從管理到治理的轉型，從單一風險與危機管理到全面風險與危機治理的轉變，也在凸顯風險與危機治理的綜合性與全面性。學術界與實務界有異曲同工之處，但仍然需要我們在國內外全面風險治理的理論與實踐發展基礎上，認真檢視中國民本與和合的歷史文化傳統與有關實踐經驗，嘗試提出有中國自身文化特色的合和式風險治理概念，并對該概念的未來實踐進行一些初步的戰略與策略設計。
如今中國已經明確形成“四個全面”的總體治國框架：全面建成小康社會、全面深化改革、全面推進依法治國、全面從嚴治黨。同時中國也已明確形成包含11種國家安全在內的總體國家安全觀。過去國家對外的主權安全、政治安全與信息安全是國家安全的主體內容，現在的總體國家安全則需要同時重視外部安全與國內安全、國土安全與國民安全、傳統安全與非傳統安全、自身安全與共同安全、發展與安全等多方面。為了切實實現上述總體國家安全戰略轉型，我們既需要大大加強日常各類安全管理，也非常需要大力完善我們的應急管理體系與模式。
1949年10月以來，中國當代應急管理體系走過了60余年的不斷演化歷程。1949～2003 年，中國實行的是以單部門應急和政府臨時高度動員等為主要特征的應急管理模式。2003年非典（SARS）疫情的爆發宣告這一模式已經不能適應當代中國新型突發事件應急管理的實際需要。此后中國痛定思痛，下決心高度重視新一代應急管理體系與模式的重構，開始了以“一案三制”（應急管理的預案、體制、機制和法制）為主要內容的制度建設與完善進程（參見圖1 ），取得了一系列的突出成就與成效。特別是相比于美國卡特里娜颶風后的應急響應，汶川特大地震災害的應急管理實踐突出反映了中國應急管理體系建設的有關成效，災難響應更快速有力，社會動員力度與范圍更大，救災重建效果更加有效。其背后更彰顯中國政治制度(民主發展與以人為本、政府主導與社會參與、中央集權與分級負責、決策規范與靈活處置等)在巨災應急方面的巨大優越性。
同時，近年的應急管理實踐也反映出中國應急管理體系建設依然面臨諸多現實困境，主要問題在于：應急理念依然是被動式應急，重應急，輕預防和學習提升;應急預案的實操性不夠強;應急體制仍以單災種應急管理為主，綜合應急管理還很不夠;應急機制中多領域專家參與不足，指揮平臺的標準化建設不足，多主體社會參與不足等。此外，應急法律體系不完備，有關規定過于籠統;社會應急準備文化培育也很不夠。從我們2013年6月在蘆山縣所做有關汶川特大地震到蘆山特大地震公民自救互救行為的調查中發現：公民在兩次特大地震最有效救援方式中，認為自救最有效比例分別是25.5%和22.7%;互救最有效的比例分別是11.1%和15.1%，總體來說是偏低的。
因此，現在中國應急管理應該盡量逐步克服上述問題，繼續加強“一案三制”建設，特別是要重視“一本四全”或“一本五全”(以人為本，全災種、全過程、全方位、全社會、全球化)建設。其核心要義就是要真正以人的生命財產安全為本，從單災種應對到多災種綜合考量，從重應急響應到重全流程管理，從政府主導到政府、企業、非政府組織( NGO)等社會多元主體合作聯動應急管理，從單一管控到多元治理工具的綜合運用，從單純強調國家內部應急到同時重視國際合作轉變。
可見，中國總體治國框架與方略、總體國家安全戰略轉型和應急管理體系的實踐發展都越來越強調整體性、系統性、綜合性和全面性。
過去我們理解應急管理，盡管也提及事前、事中和事后全過程，但人們更多重視和強調的還是事中的應急響應環節，因此應急管理理論的重心也在應急響應性管理。后來人們越來越重視事前和事后的有關環節，這就對事前的風險管理和危機管理越來越重視。因此，真正實現應急管理體系的全面轉型離不開風險管理與危機管理意識、理論、制度及方法的引入。嚴格來說，風險管理與危機管理都是要盡量提前評估、防范、減少與控制有關的負面威脅或最不利后果發生的概率、范圍與程度，兩者的根本目標是一致的。危機管理實際上是對最壞風險情況的管理，風險管理除了要關注一般性風險的管控以外，也要為避免與應對最壞情況做好充分的評估與準備，因此風險管理應該是危機管理所必需的基礎工作之一。
風險管理與危機管理彼此是相通與相互包含的，并且都離不開事中的應急響應，離不開應急管理。三個概念總體邏輯上是可以彼此區分，但在實際事件發生發展過程中是連為一體的，很難彼此獨立，而應是相互結合、彼此包容與有機聯動的。甚至三個概念還要與日常管理緊密結合，并從夯實日常管理入手，盡可能避免和減少因日常管理不善、風險管理缺位、應急響應不當等引發真正的危機出現(參見圖2 )。只有幾者真正融為一體，并與日常的安全管理結合，才會最終維護國家安全，實現社會的長治久安。
國際上，風險管理原本起源于保險經濟單一風險管理 單一風險治理領域，后來先后廣泛運用于工商經濟領域和公共管理領域。最初都是比較強調對單一風險的管控，但后來人們發現風險往往是相互聯系的，彼此常常有依存、共生或衍生關系， 且風險管理不僅需要自上而下的管控，也需要上下及各方共同參與和互動式治理，因此就開始重視多元或復合性風險管理或治理， 這便有了全面風險管理或治理的概念，也稱綜合性或整合性風險管理或治理。(參見圖3)
圖3 風險管理概念演化
國內從20世紀80年代開始關注風險管理及風險治理，21世紀開始關注全面風險管理，最近幾年剛剛開始關注全面風險治理。總體上看，關注風險管理大大高于風險治理，關注全面風險管理大大高于全面風險治理。實際上真正直接以全面風險治理為題名的研究還非常少。(參見圖4，圖5)在文獻檢索過程中發現，我國自20世紀80年代以來的風險管理與治理研究絕大多數的成果屬于企業管理、金融管理等工商管理領域， 公共管理領域的研究要少很多，但2000年之后越來越多。圖4 中國知網風險管理與風險治理主題詞年度分布（ 2015年8月）
圖5 中國知網全面風險管理與全面風險治理主題詞年度分布（ 2015年8月）
國際國內這些概念及理論的演化對于風險與危機管理學術與實踐發展意義重大，但它們大多是西方學術成果或引用西方學術思想的成果，一旦運用到中國還需要與中國的現實緊密結合，也需要與中國歷史文化傳統有機地整合。一方面讓國際有關概念和理論本土化，另一方面也能讓我們主動挖掘并積極傳播中國自身風險治理思想與實踐的歷史與文化資源。
“民本”思想在我國源遠流長。民本意味著人民是國家的根本，“民惟邦本，本固邦寧”《尚書·五子歌》,“民為貴，社稷次之， 君為輕”《孟子·盡心下》，從這種觀點出發， 又可以推出國家為人民所共有，如：“大道之行，天下為公”《禮記·禮遠》;“天下，非一人之天下，天下之天下也”《呂氏春秋·孟春紀第一》。
長期以來，中國一般不愿意提以人為本，直到20世紀末，中國共產黨全國代表大會政治報告才開始提以人為本，但并不直接提以民為本。2014年10月中共十八屆四中全會《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》終于首次明確提出“以民為本”，主張立法與法制“要恪守以民為本、立法為民理念，貫徹社會主義核心價值觀，使每一項立法都符合憲法精神、反映人民意志、得到人民擁護”。
中國的民本思想盡管與人本思想不完全一樣，但也屬于一種人本思想，在風險治理領域的核心要求就是以民眾的生命財產安全為本。
在核心價值上，“中國文化是以意欲自為調和持中為其根本精神” 。《易經》總體上奉行陰陽和合化生萬物的思想，對于天地人之間的和合關系和吉兇禍福相互依存與轉化之間的辯證關系早有深刻的論述與把握，其中全部六十四卦象的六爻中的吉兇分布可見， 每一卦相都是吉中有兇，兇中有吉，每一爻也是如此，且吉兇往往會彼此轉化，“否極泰來”就是最經典的例證(參見圖6)。圖6 易經全部卦象六爻中的吉兇分布
后來陰陽和合又演化為陰陽五行(金木水火土)相生相克和合共生。陰陽五行學說在中醫學界得到廣泛運用與發揚光大，用于人們各類疾病與健康風險與危機領域的綜合預防、診治與康復，成效巨大。中華民族正是靠中醫學說與風險治理才得以生生不息與世代相沿。《黃帝內經》早言：上醫治國、中醫治人、下醫治病。其原本是說能直接治理病患的醫術不是最高的境界，能治理患者身體內在系統和外部環境的醫術才是更好和更高的境界。當然也有做引申理解的，也就是中醫學術不僅能治理人們的病患，也可以用來治理人群社會和整個國家。這很值得我們現代風險管理與治理領域學習與借鑒。
在“廣大和諧”原則下，天、人、物都是相待而有、而生、而成，并能雍容和諧。孔子據此強調“中”“和”，并把它們內化在中國人的心理結構中，強調“和為貴”。孟子也說“天時不如地利，地利不如人和”。“和”是政治的最高境界，是國泰民安的基本特征。的確，中國傳統文化的核心價值就是 “和”，強調人與天和，人與人和，人與地和。在實現條件方面，中國對“和”的追求條件是“和而不同”。“同”指事物的單一性。單一不能長久，也即“同則不繼”“以同裨同，盡乃棄矣”。可見 “和”以不同為前提，不同就可能沖突，而“和”是“既沖突又融合”，“讓沖突的雙方在保持各自獨立性的前提下而融合共生”。在具體操作方面，“和”就是不同事物的配合協調，以長補短。就是包含溝通、協商、互信、合作等。
張立文教授所著《和合學》全面詮釋了中國傳統的和合思想。
中國古代有關風險與危機的概念有很多，主要有畿、微、危、怠、災、難等不同危害程度的風險與危機。有關的全流程風險鏈式治理要求主要有居安思危、知畿查微、持危安危、御災救荒，等等，貫穿這些流程環節的還有以人為本或以民為本、慎始慎終或固始善終等總體要求。
根據前述中國應急管理體系轉型“一本四全”的實踐需求和國際國內全面風險治理的前沿理論支持，在此我們很想利用中國傳統的民本思想、陰陽五行和合思想和鏈式風險治理思想，明確提出有我們自身文化特色的一個核心概念就是：合和式風險治理，針對自然災害、事故災難、衛生事件、社會安全事件和經濟安全事件等多元性、衍生性及復合性的風險與危機，政府、市場、企業、社會、公民等多元主體綜合運用行政管制、經濟激勵、社會自治、企業與公民參與等多元政策工具，積極做好規避準備、預測預警、應急響應、恢復重建和學習提升等全流程的管理與治理，最終盡可能規避和減少各類風險與危機中民眾的生命財產損失，轉危為安，變威脅為機遇，確保社會和諧穩定與國家長治久安(參見圖7 )。
圖7 合和式風險治理的現代概念框架
在上述概念中，我們運用陰陽五行和合原理，突出危與機共生共存與相互包含與轉化的基本思想，把有關的風險災害及事件類型分為了五類(把經濟安全事件從原來的社會安全事件中分離出來以突顯其獨立性和重要性)，把治理主體也分為了五類，即一個國家內部的政府、市場、企業、社會與公民幾個方面的治理協作網絡，其背后同時也意味著規制程度不同的5類典型治理工具：政府主導與行政管制、市場輔助及經濟激勵、社會動員與自主治理、企業責任與積極參與、公民責任與志愿行動等。同時把治理流程也分為5個階段：規避準備、預測預警、應急響應、恢復重建、學習提升，真正體現全流程的要求。這也許可謂現代版的“風險/危機五行和合”。它們的出發點和根本目的就是要以民為本，保障民眾、社會和國家的安全、穩定、和諧與發展。也就是說傳統的民本、和合和鏈式治理等思想與今天我們所追求的“一本四全”的全面風險治理是非常契合的，完全可以發揮其很強的概括、抽象、指導與參考作用，是真正有中國文化特色的概念術語。
我們之所以用“合和”而沒有用“和合”，是因為意在強調通過合作來實現和諧狀態，合作在先，和諧在后;也是因為“合和”比傳統的“和合”具有更寬的概念范疇，不僅可以把“危機與五行”元素更好地加以整合，而且可以融合傳統民本、鏈式治理、合作治理和合作博弈的理念。
為了實現上述合和式風險治理框架，我們需要注重運用圖8中的五大轉型方略：圖8 合和式風險與危機治理的五大轉型戰略
一是從重視事件與危機發生后臨時組建指揮部應對模式向更重視長遠規劃方面轉變。這里不僅要更重視應急管理體系建設本身的長遠規劃，而且需要重視日常各地、各部門、各組織和全社會中長期發展規劃對風險、危機、災難預防與應急方面的有關投入。
二是從重視應急管理向更重視風險與危機治理轉型。這是真正的關口前移，不僅需要針對一些重大活動和重大決策開展風險評估、管理與治理，而且需要在日常管理與應急管理中全方位引入風險管理與治理的有關理念、戰略、制度與方法，更加積極主動地解決日常管理與應急管理中的有關風險與問題，盡可能更早地規避、預防、轉移與準備有關風險事件的發生與蔓延。在重視風險治理的同時還要更重視危機治理。要重視一般性風險的日常治理與應急治理，但不能因為日常管理和常規應急管理已有進步就沾沾自喜和不思進取，還要更重視做最壞的打算和最好的準備，積極引入危機管理與治理方略， 才可能真正全面提升有關組織和全社會的抗風險抗危機能力，也就是真正提升抗逆力。
三是從過去的單兵作戰向未來更重視多方協調合作治理轉變。目前和未來的風險、事件與危機很可能具有復合性和復雜性，不是單一地方、部門和主體能有效應對、管理與治理的，而是日益需要更重視多元主體的協調聯動與合作治理。從過去單純重視政府主導的應急能力提升向未來更多地發揮社會組織、市場、企業和公民的主體聯動參與作用轉變。
四是從過去過于重視臨時高度動員和行政管制工具的運用到多元治理工具的綜合運用轉變。高度動員與行政管制確實在風險與危機事件發生時的應急過程中很有效，但其成本也是巨大的。從整體的風險與危機治理來看，需要綜合運用動員、管制、激勵、參與等多元工具來治理風險與危機。
五是從以前偏重一案三制的應急制度建設到更加關注風險治理能力提升。這同樣需要繼續加強和完善有關的一案三制建設，同時更加系統地考慮各有關主體的風險、危機及應急意識的增強、專業知識與技能的學習訓練和有關制度資源、人力資源、財力資源、物質資源、信息資源和技術資源的匹配投入，最終切實提升有關的風險與危機決策和協調治理能力。
實現合和式風險治理的主要舉措應該主要涉及圖9中的五大和合：圖9 合和式風險與危機治理的五大關鍵舉措
一是理念和合，也即允許國內外不同的風險治理理念并存，相互借鑒并有機整合，比如政府主導與社會參與共生，憂患意識與吉祥文化并存，快速決策與慎重問責結合，等等。
二是利益和合，這是一切合和難題中的核心問題，我們首先應該承認風險治理中各方的利益關切是很可能不同的，既需要緊急情況下的緊急協同，也更需要平常能有更多的溝通、交流、協商與談判機會，以解決彼此的利益沖突，實現真正的利益和合。
三是制度和合，主要指為了貫徹有關的理念和合與實現利益和合，需要不同層級、不同部門、不同領域的風險治理體系、制度與機制完善地建立起來，能彼此兼容、有效實施，建構和運行一體化的風險治理制度保障體系。如今的全面依法治國應能增進這方面的制度和合。
四是組織和合，再好的制度也需要有關組織的建立與運行，風險與危機治理涉及的不同地域、層級、領域和專業的有關組織能經常化地相互溝通、協調與支持，才能真正實現組織協同和合。
五是工具和合，風險與危機治理的工具紛繁多樣，有效治理有關風險與危機自然離不開各類工具的綜合運用。根據陰陽五行學說，我們擬借用金、木、水、火、土五行概念，把風險與危機治理工具也分為金式治理、木式治理、水式治理、火式治理、土式治理幾大類。
金式治理強調政府剛性強制權力的運用，適用于安全秩序的維持與恢復。
水式治理是一種柔性治理工具，更多重視的是市場社會自治與志愿參與行動。
木式治理重視在剛性強制與柔性志愿兩類工具中間狀態的工具運用，強調激勵與溝通。火式治理也是介于金式治理與水式治理之間的一種工具，但不同于也相對于木式治理，具有更強的威懾性。
土式治理類于水式治理，但與水式治理相對應，具有更多的規范性。
幾類治理工具均有利有弊，有不同的針對性，只要運用得當，都可以達到有關的治理目標。一般來說，現代風險與危機往往需要五行治理工具的綜合運用方能有更好的治理效果。
中國的四個全面總體治國框架、總體國家安全戰略轉型與中國應急管理體系發展都在越來越突出地強調重視總體性、系統性、整合性特別是全面性，中國也非常需要全面建立自身的風險治理與應急管理體系。國內外風險管理學界也都在逐步更加重視全面風險管理與治理。中國傳統的民本思想、和合思想與風險治理思想與現代的全面風險管理與治理的有關思想有很大的契合度。因此， 我們結合古今中外有關的學術思想，面向中國風險治理的實踐發展需要，明確提出有中國自身文化特色的合和式風險治理概念，并根據該概念，對有關目標框架、轉型內容與實施關鍵進行了初步的設計，以期拋磚引玉，能對有關的學術探討與實踐發展有一定的參考作用。
陰陽五行和合學說，僅僅圍繞陰陽變易及其五行相生相克十個維度辯證關系，來詮釋世界萬物。這比西方通常的一個維度或二維矩陣分類式研究要更系統和更復雜。中國合和式風險治理概念希望汲取這一傳統智慧，力圖能對風險治理提出一些更系統和更深入的設計思路，這也許是合和式風險治理區別與目前一般的全面風險管理或治理概念的主要特色所在。
當然，我們僅僅停留在初步的論證與框架設計層面是遠遠不夠的。我們還需要進行更系統深入的具體研究與探討。比如中國傳統陰陽五行學說對我們的風險治理的啟示具體有哪些?合和式風險治理相比于國內外已有的全面風險管理理論的核心共性與主要特性到底有哪些?合和式風險治理概念及理論在國際學術交流中可能的爭議是什么？它在中國及國際未來的風險治理實踐中的應用前景會怎么樣呢？這些都將有待于我們和對此感興趣的學界同仁們去做更多更細致的學術思考與實踐驗證。作者：彭宗超，清華大學公共安全學院黨委書記、中國應急管理研究基地主任、教授。來源：安全科學與應急管理 。原標題：中國合和式風險治理的概念框架與主要設想。
