在本案中
云南省文山壯族苗族自治州中級人民法院
駁回云南省丘北縣應急管理局的上訴
維持了云南省丘北縣人民法院一審判決
撤銷丘北縣應急管理局對億邦公司作出的丘應急罰〔2019〕事故-03號行政處罰決定書，并返還億邦公司繳納的21萬元罰款。
上訴人（一審被告）丘北縣應急管理局。統一社會信用代碼：11532626778564683J。委托代理人李遇藍，云南劉胡樂律師事務所律師。代理權限：特別授權代理。被上訴人（一審原告）云南億邦建筑設備租賃有限公司。統一社會信用代碼：91530100309576681C。住所地：云南省昆明市高新區昆畹公路硅谷公寓B座B1商鋪。上訴人丘北縣應急管理局（以下簡稱應急管理局）因與被上訴人云南億邦建筑設備租賃有限公司（以下簡稱億邦公司）安全生產管理行政處罰一案，不服云南省丘北縣人民法院（2020）云2626行初10號行政判決，向本院提起上訴。本院于2020年11月9日受理后，依法組成合議庭，審理了本案。本案現已審理終結。一審判決認定，2019年7月14日17時20分許，福建省誠毅工程建造有限公司在位于丘北縣筆架山片區凱旋御景項目3＃樓進行17層板面混凝土澆筑作業時發生一起布料機鋼繩斷裂墜落導致物體打擊事故，造成1人死亡、1人受傷。事故當日22時15分許，應急管理局接到事故情況報案。2019年7月15日，應急管理局向丘北縣人民政府請示成立“丘北偉業地產開發有限公司凱旋御景樓盤在建工程7.14死亡事故調查組”。2019年7月19日，丘北縣人民政府辦公室作出丘政辦發（2019）149號文件《丘北縣人民政府辦公室關于成立丘北偉業地產開發有限公司凱旋御景樓盤在建工程7.14死亡事故調查組的通知》，成立調查組。調查組成立后就開展調查工作并做出了《福建省誠毅工程建造有限公司凱旋御景項目7.14布料機墜落導致物體打擊一般事故調查報告》。該調查報告作出后，2019年8月30日，應急管理局作出丘應急請（2019）10號文件向丘北縣人民政府請示，即：應急管理局關于審定《福建省誠毅工程建造有限公司凱旋御景項目7.14布料機墜落導致物體打擊一般事故調查報告》的請示。2019年9月26日，丘北縣人民政府作出丘政復（2019）444號文件《丘北縣人民政府關于福建省誠毅工程建造有限公司凱旋御景項目7.14布料機墜落導致物體打擊一般事故調查報告的批復》。2019年9月30日，應急管理局對“福建省誠毅工程建造有限公司丘北分公司凱旋御景項目7.14布料機墜落導致物體打擊一般事故案”進行立案查處。2019年12月4日，應急管理局對億邦公司作出丘應急罰告〔2019〕事故-01號《行政處罰告知書》和丘應急聽告〔2019﹞事故-01號《行政處罰聽證告知書》。2019年12月5日，億邦公司書面提出《行政處罰聽證申請書》要求舉行聽證。2019年12月11日，應急管理局向億邦公司作出丘應急聽通〔2019〕事故-01號《行政處罰聽證通知書》。2019年12月20日，應急管理局主持舉行聽證會。2019年12月24日，應急管理局作出丘應急聽報〔2019〕事故-01號《聽證報告書》。2019年12月25日，應急管理局作出丘應急罰集〔2019〕事故-02號《行政處罰集體討論記錄》。2019年12月25日，丘北縣應急管理局作出丘應急罰〔2019〕事故-03號《行政處罰決定書》，認定：億邦公司違反安全管理人員履行職責不到位，無安全生產教育培訓記錄臺賬，安全生產檢查記錄臺賬不規范、不健全，對派出人員安全教育培訓不到位，對事故發生負有責任。依據《中華人民共和國安全生產法》第二十五條第一款、第一百零九條第（一）項規定，對億邦公司作出行政處罰21萬元的罰款。該處罰決定書于作出當日（2019年12月25日）送達被處罰單位億邦公司。2020年1月10日，億邦公司按照行政處罰決定書所處罰的罰款21萬元通過中國建設銀行轉賬交到丘北縣財政局賬戶。2020年4月27日，億邦公司向一審法院提出行政訴訟請求：1.請求撤銷一審被告對一審原告作出的丘應急罰〔2019〕事故-03號行政處罰決定書，并判令一審被告返還一審原告繳納的21萬元罰款；2.判令本案訴訟費由一審被告承擔。一審判決認為，本案發生的事故是因建筑施工的起重機械在操作作業過程中所吊起的布料機墜落發生的事故。根據《中華人民共和國特種設備安全法》第二條“特種設備的安全生產（包括設計、制造、安裝、改造、修理）、經營、使用、檢驗、檢測和特種設備安全的監督管理，適用本法；本法所稱特種設備，是指對人身和財產安全有較大危險性的鍋爐、壓力容器（含氣瓶）、壓力管道、電梯、起重機械、客運索道、大型游樂設施、場（廠）內專用機動車輛，以及法律、行政法規規定適用本法的其他特種設備。”的規定，本案發生事故的起重機械屬于特種設備，特種設備安全的監督管理適用本法。根據《中華人民共和國安全生產法》第二條“在中華人民共和國領域內從事生產經營活動的單位（以下統稱生產經營單位）的安全生產，適用本法；有關法律、行政法規對消防安全和道路交通安全、鐵路交通安全、水上交通安全、民用航空安全、以及核與輻射安全、特種設備安全另有規定的，適用其規定。”的規定，已經明確了如果有關法律、行政法規對特種設備安全另有規定的，適用其規定。也就是說明在法律的適用上特別法優于普通法的規定，本案涉及到的普通法是《中華人民共和國安全生產法》，特別法是《中華人民共和國特種設備安全法》。《中華人民共和國特種設備安全法》已對特種設備的安全生產、經營、使用、檢驗、檢測和特種設備安全的監督管理作了明確的相關規定，故，本案是起重機械發生事故是屬于特種設備安全的監督管理范圍，應適用《中華人民共和國特種設備安全法》相關規定進行處罰。綜上所述，一審被告應急管理局適用普通法《中華人民共和國安全生產法》對一審原告億邦公司因起重機械發生事故作出的丘應急罰〔2019〕事故-03號《行政處罰決定書》屬于適用法律錯誤，該處罰決定書應予撤銷。一審原告億邦公司的訴請一審法院予以支持。案經一審法院審判委員會討論決定，依照《中華人民共和國行政訴訟法》第七十條第（二）項的規定，判決如下：撤銷一審被告應急管理局對一審原告億邦公司作出的丘應急罰〔2019〕事故-03號行政處罰決定書，并返還一審原告億邦公司繳納的21萬元罰款。案件受理費50元，由一審被告應急管理局負擔。上訴人應急管理局上訴稱，上訴人所做出的丘應急罰〔2019〕事故-03號《行政處罰決定書》主體適格，用法律正確，依法應予維持。一、上訴人是丘北縣安全生產工作的綜合監督管理部門，有權就本案的安全生產事故依據《安全生產法》對被上訴人作出行政處罰。《安全生產法》第九條規定：“國務院安全生產監督管理部門依照本法，對全國安全生產工作實施綜合監督管理；縣級以上地方各級人民政府安全生產監督管理部門依照本法，對本行政區域內安全生產工作實施綜合監督管理”。上訴人是丘北縣安全生產工作的綜合監督管理部門，有權就本案的安全生產事故依據《安全生產法》對被上訴人作出行政處罰。二、“特別法優于普通法”，是指當普通法沒有規定，或者普通法的規定與特別法沖突時，適用特別法，而非有了特別法就不再適用普通法。1.《安全生產法》第二條第一款規定：“在中華人民共和國領域內從事生產經營活動的單位（以下統稱生產經營單位）的安全生產，適用本法。”《安全生產法》作為安全生產領域的基本法，任何生產經營單位均需遵守，不會因為有特別法的規定而免除其在《安全生產法》項下的法定義務。2.《安全生產法》第二條第二款規定：“有關法律、行政法規對消防安全和道路交通安全、鐵路交通安全、水上交通安全、民用航空安全以及核與輻射安全、特種設備安全另有規定的，適用其規定。”該條規定強調的是對特種設備“另有規定的，適用其規定”，而非“特種設備安全不適用本法”。被上訴人作為生產經營單位，首先應當遵守《安全生產法》，根據《安全生產法》落實安全生產責任。同時，對涉及特種設備的安全生產工作，還應當遵守《特種設備安全法》的規定，履行安全生產責任，此種特別規定是在特殊領域，對生產經營單位安全生產責任的加重，而非豁免其在《安全生產法》項下的基本責任。只有當《安全生產法》沒有規定，或者《安全生產法》與《特種設備安全法》的規定沖突時，才應當適用《特種設備安全法》。本案，上訴人系因被上訴人違反《安全生產法》第二十五條第一款的規定而做出行政處罰，而《安全生產法》第二十五條第一款的規定并未與《特種設備安全法》的規定相沖突，故并不存在因“特別法優于普通法”而不能適用《安全生產法》第二十五條第一款的情形。三、關于《安全生產法》與其他特別法之間的適用，最高人民法院已經做出明確的批復，上訴人有權依據《安全生產法》對被上訴人作出行政處罰。《最高人民法院關于安監部門是否有權適用《安全生產法》及《生產安全事故報告和調查處理條例》對道路交通安全問題予以行政處罰及適用法律問題的答復》規定：“根據《安全生產法》第二條規定，《道路交通安全法》等法律、行政法規對道路交通安全有關問題有特別規定的，應當適用特別規定。沒有特別規定的，安監部門可以適用《安全生產法》和《生產安全事故報告和調查處理條例》的規定處理。”根據前述批復的精神，只有當《特種設備安全法》有特別規定的，才適用其規定，無特別規定的，仍然適用《安全生產法》，而不是有特別法就不適用普通法。《安全生產法》第二十五條第一款規定：“生產經營單位應當對從業人員進行安全生產教育和培訓，保證從業人員具備必要的安全生產知識，熟悉有關的安全生產規章制度和安全操作規程，掌握本崗位的安全操作技能，了解事故應急處理措施，知悉自身在安全生產方面的權利和義務。未經安全產教育和培訓合格的從業人員，不得上崗作業。”本案中，塔吊司機李廷飛、信號司索工王友梅嚴重違反了安全生產規章制度和安全操作規程，嚴重缺乏安全生產意識。被上訴人未對其從業人員盡到安全生產教育、培訓義務，未能確保從業人員具備必要的安全生產知識，熟悉有關的安全生產規章制度和安全操作規程，掌握本崗位的安全操作技能，嚴重違反了《安全生產法》第二十五條第一款的規定。《安全生產法》第二十五條第一款規定的情形，并不屬于《特種設備安全法》的特別規定，故上訴人有權依據《安全生產法》第二十五條第一款對被上訴人作出行政處罰。綜上所述，上訴人所做出的丘應急罰〔2019〕事故-03號《行政處罰決定書》主體適格、適用法律正確，依法應予維持。請求二審法院依法撤銷一審判決，改判駁回被上訴人的訴訟請求。被上訴人億邦公司辯稱，一、被答辯人在上訴狀中訴稱：“上訴人是丘北縣安全生產工作的綜合監督管理部門，有權就本案的安全生產事故依據《安全生產法》對被上訴人作出行政處罰”。被答辯人的這一訴稱，實屬無法可依。理由是：一、《立法法》第九十二條明確規定：“同一機關制定的法律、行政法規、地方性法規、自治條例和單行條例、規章，特別規定與一般規定不一致的，適用特別規定；新的規定與舊的規定不一致的，適用新的規定”。根據這一法條的規定來看《中華人民共和國安全生產法》和《中華人民共和國特種設備法》，兩部法律都是全國人民代表大會常務委員會制定的。而《中華人民共和國安全生產法》第二條明確規定：“在中華人民共和國領域內從事生產經營活動的單位（以下統稱生產經營單位）的安全生產，適用本法；有關法律、行政法規對消防安全和道路交通安全、鐵路交通安全、水上交通安全、民用航空安全以及核與輻射安全、特種設備安全另行規定的，適用其規定”；這一法條己明確了“特種設備安全另有規定的，適用其規定”。而《中華人民共和國特種設備法》第二條規定“特種設備的生產（包括設計、制造、安裝、改造、修理）、經營、使用、檢驗、檢測和特種設備安全的監督管理，適用本法。”第五條規定“國務院負責特種設備安全監督管理的部門對全國特種設備安全實施監督管理。縣級以上地方各級人民政府負責特種設備安全監督管理的部門對本行政區域內特種設備安全實施監督管理。”第七十二條第4款規定“發生一般事故，由設區的市級人民政府負責特種設備安全監督管理的部門會同有關部門組織事故調查組進行調查。”第六十一條規定“負責特種設備安全監督管理的部門在依法履行監督檢查職責時，可以行使下列職權：（五）對違反本法規定的行為作出行政處罰決定。”第七十二條第五款規定“發生一般事故，由設區的市級人民政府負責特種設備安全監督管理的部門會同有關部門組織事故調查組進行調查。”以上法條規定，明確了特種設備的監管、調查、處罰是特種設備安全監督管理部門。而一直以來，對塔吊的監管、調查、處罰，均是住建部門而非應急局。且特種設備發生一般事故時，是由設區的市級人民政府負責特種設備安全監督管理的部門會同有關部門組織事故調查組進行調查。對特種設備的經營企業處罰，《特種設備法》第六十一條也明確規定由負責特種設備安全監督管理的部門進行。故被答辯人對答辯人的調查、處罰，存在程序不合法、調查主體不合法、處罰主體不合法。完全是無權處罰、超越職權。如果都以《安全生產法》對安全生產工作實施綜合監督管理涵蓋一切安全生生產監督，那就沒有必要制定《中華人民共和國特種設備法》。故被答辯人的辯駁實屬狡辯，無法可依。二、被答辯人將特別法與普通法的關系理解為：“特別法優于普通法”，是指當普通法沒有規定，或者普通法的規定與特別法沖突時，適用特別法，而非有了特別法就不再適用普通法”。被答辯人的這一解釋和理解，完全與《立法法》第九十二條的規定相背離。《立法法》第九十二條明確規定：“同一機關制定的法律、行政法規、地方性法規、自治條例和單行條例、規章，特別規定與一般規定不一致的，適用特別規定；”該法條已經明確規定和界定了特別規定與一般規定不一致的，適用特別規定”。而《中華人民共和國特種設備法》對監管、調查、處罰的主體，都明確規定了由負責特種設備安全監督管理的部門進行。故在法條有明確規定監管、調查、處罰的主體是負責特種設備安全監督管理的部門的情況下，被答辯人仍背離法條進行解釋，被答辯人的辯駁就實屬狡辯。三、被答辯人引述《最高人民法院關于安監部門是否有權適用《安全生產法》及《生產安全事故報告和調查處理條例》對道路交通安全問題予以行政處罰及適用法律問題的答復》規定“根據《安全生產法》第二條規定，《道路交通安全法》等法律、行政法規對道路交通安全有關問題有特別規定的，應當適用特別規定。沒有特別規定的，安監部門可以適用《安全生產法》和《生產安全事故報告和調查處理條例》的規定處理。”被答辯人的引述，實屬是所問非所答。理由是：1.“答復”是針對道路交通安全，并非對特種設備的答復：2.“答復”也明確了一個方向，即：有特別規定的，應當適用特別規定。沒有特別規定的，安監部門可以適用《安全生產法》和《生產安全事故報告和調查處理條例》的規定處理。”而《中華人民共和國特種設備法》對監管、調查、處罰的主體，都有法條明確規定了由特種設備安全監督管理的部門進行。在有特別法明確規定的情況下，被答辯人對答辯人的處罰就是無權處罰，超越職權處罰。3.被答辯人在闡述被答辯人對答辯人的處罰主體和法律適用的合法性時，將應由建設和施工單位承擔管理責任的民事法律關系與行政法律關系混為一談。因為行政處罰是針對處罰主體的合法性和適用法律的合法性進行評判，而不是針對民事過錯進行評判。故被答辯人用操作人員和指揮人員的過錯進行辯駁實屬狡辯。綜上所述，答辯人認為，被答辯人以《生產安全法》來代替、涵蓋《特種設備法》的辯駁理山，屬無法可依。就如《刑法》不能代替《香港基本法》一樣。故懇請文山州中級人民法院支持原審判決，駁回被答辯人的訴訟請求，以維護法律的尊嚴和答辯人的合法權益。一審被告應急管理局向一審法院提交了以下證據：第一組：1.《塔式起重機操作使用規程》JG/T100-99，2.《建筑機械使用安全技術規程》JGJ33-2012，3.《建筑施工塔式起重機安裝、使用、拆卸安全技術規程》JGJ196-2010。用以證明：塔式起重機的安全操作規定。第二組：4.立案審批表，5.丘應急罰告〔2019〕事故—01號《行政處罰告知書》和丘應急聽告〔2019〕事故-01號《行政處罰告知書》，6.《行政處罰聽證書》，7.丘應急聽通〔2019〕事故-01號《行政處罰聽證會通知書》及其送達回證，8.聽證會筆錄和授權委托書，9.《行政處罰聽證陳述申辯意見書》，10.聽證會報告書，11.合法性審查意見，12.行政處罰集體討論記錄，13.案件處理呈批表，14.丘應急罰〔2019〕事故-03號《行政處罰決定書》，15.送達回執。用以證明：一審被告依法對本案進行立案調查，并且依法向一審原告告知了其享有的權利、義務，送達了相關的法律文書，應一審原告的申請召開聽證會，聽取了一審原告的陳述、申辯，證據確實、充分的前提下，依法作出了行政處罰決定，保障了一審原告的合法權益，程序合法。第三組：16.億邦公司營業執照、億邦公司安全生產許可證、建筑業企業資質證書，17.丘北縣人民政府關于凱旋御景項目“7.14”事調查報告的批復、《福建省誠毅工程建造有限公司凱旋御景項目“7.14”布料機墜落導致物體打擊一般事故調查報告》，18.建筑設備（吊塔）租賃合同、建筑設備（施工升降機）租賃合同，19.2019年凱旋御景項目7.14事故現場照片，20.億邦公司員工花名冊，21.劉小磊、李廷飛、王友梅、廖祥林、李健、李蘭花《詢問筆錄》及其身份證件、資質證書，22.《鑒定文書》，23.現場勘驗筆錄、提取痕跡、物證登記表、現場圖，24.《檢驗報告》，25.《丘北縣住建局關于凱旋御景事故布料機稱重情況的報告》。用以證明：一審被告依法對本案的事故進行調查取證，查明：1.2019年7月14日，凱旋御景項目吊塔發生安全生產事故，事故造成何仙芬死亡、李蘭花受傷，造成直接經濟損失100.2萬元；2.案涉吊塔系一審原告所屬的設備，由一審原告出租給項目施工單位福建省誠毅工程建造有限公司使用，并由一審原告指派其職工吊塔司機李廷飛、信號司索工王友梅負責吊塔操作；3.造成事故的直接原因為吊塔司機李廷飛、信號司索工王友梅嚴重違規操作，缺乏安全生產意識；4.一審原告違反了《安全生產法》第二十五條的規定，未對其從業人員盡到安全生產教育、培訓義務，未能確保從業人員具備必要的安全生產知識，熟悉有關的安全生產規章制度和安全操作規程，掌握本崗位的安全操作技能。一審原告億邦公司向一審法院提交以下證據：第一組：1.營業執照，2.企業資質證書許可證書，3.安全生產許可證，4.法定代表人身份證明，5.法定代表人身份證。用以證明：1.一審原告主體適格；2.證明一審原告從事的經營范圍為建筑設備租賃、起重設備安裝工程的設計與施工。第二組：1.建筑設備（塔吊）租賃合同，2.建筑起重機械登記證，3.建筑起重機械安裝（拆卸）告知表，4.建筑起重機械使用登記申請表，5.云南省建筑起重機械安全監督管理實施細則，6.行政處罰決定書（丘應急罰2019事故-03號），7.單位結算業務卡憑證。用以證明：1.發生安全事故的“凱旋御景”項目使用的起重設備屬一審原告租賃給誠毅公司的，生產、管理、指揮權及生產的安全事故責任屬誠毅公司，與一審原告無關；2.建筑起重機械特種設備范圍；3.租賃給誠毅公司的建筑起重機械，一審原告已向丘北縣住建局提交了相關資料，并取得丘北縣住建局頒發的《建筑起重機械使用登記證》（備案），出租的建筑起重機械屬于合法行為；4.建筑起重機械一般事故調查的主體設區的市級人民政府負責特種設備安全監督管理部門即文山州住建局會同有關部門組織事故調查，丘北縣人民政府或應急管理局無權組織調查。一審被告對一審原告處罰的依據來源程序不合法；5.對建筑起重機械發生的安全事故處罰主體為住建部門。一審被告對一審原告的處罰屬處罰主體不適格，對一審原告作出的行政處罰決定書應予以撤銷，并應返還一審原告繳納的21萬元罰款。第三組：1.鋼絲繩選擇（總則），2.重要用途鋼絲繩，3.起重機、鋼絲繩、保養、維護、檢驗和報廢。用以證明：1.用于起重機吊物的鋼絲繩，應使用的鋼絲繩承載力的要求及計算方法；2.用于起重吊物的鋼絲繩，破斷拉力的要求及計算方法；3.用于起重機吊物的鋼絲繩，報廢的規定。第四組（在證據交換后庭審時補充提交的證據）：《行政處罰聽證告知書》申辯聽證材料兩本，用以證明：1.一審原告公司的資質經營范圍、肇事塔吊的備案及產品資質證書，員工的教育培訓、臺賬等符合國家法律法規的規范要求；2.一審被告是無權對一審原告進行處罰，丘北縣人民政府的調查報告不能作為對一審原告處罰的依據。本院認為，一審法院對各方當事人提交的證據認證正確，本院予以確認。本院二審查明的事實與一審法院認定的一致，本院予以確認。本院認為，《中華人民共和國安全生產法》第二條規定“在中華人民共和國領域內從事生產經營活動的單位（以下統稱生產經營單位）的安全生產，適用本法；有關法律、行政法規對消防安全和道路交通安全、鐵路交通安全、水上交通安全、民用航空安全以及核與輻射安全、特種設備安全另有規定的，適用其規定。”，《安全生產法》確定了安全生產領域基本的方針、原則、法律制度屬普通法。《中華人民共和國特種設備安全法》第二條第一、二款規定“特種設備的生產（包括設計、制造、安裝、改造、修理）、經營、使用、檢驗、檢測和特種設備安全的監督管理，適用本法。本法所稱特種設備，是指對人身和財產安全有較大危險性的鍋爐、壓力容器（含氣瓶）、壓力管道、電梯、起重機械、客運索道、大型游樂設施、場（廠）內專用機動車輛，以及法律、行政法規規定適用本法的其他特種設備。”《特種設備安全法》是專門解決特種設備安全生產特殊問題的單行立法屬特別法。本案安全事故案涉的塔式起重機（塔吊）歸屬《特種設備安全法》中規定的起重機械。涉及特種設備安全領域的安全生產問題，應當首先考慮和優先適用特別法的規定。現行的《特種設備安全法》對特別的安全生產問題沒有規定的，才應當依照《安全生產法》的有關規定執行。本案被訴行政行為即丘應急罰〔2019〕事故-03號《行政處罰決定書》中認定的被上訴人億邦公司違反《安全生產法》第二十五條第一款的違法情形和第一百零九條的對事故責任單位的處罰依據，對此《特種設備安全法》第八十六條第（三）項“未對特種設備安全管理人員、檢測人員和作業人員進行安全教育和技能培訓的。”和第九十條第（一）項“發生事故，對負有責任的單位除要求其依法承擔相應的賠償等責任外，依照下列規定處以罰款：（一）發生一般事故，處十萬元以上二十萬元以下罰款；”已進行了規定。故對本案案涉的被上訴人億邦公司安全違法行為，應優先適用《特種設備安全法》的有關規定進行行政處罰處理。本案被訴行政行為即丘應急罰〔2019〕事故-03號《行政處罰決定書》符合《中華人民共和國行政訴訟法》第七十條規定的適用法律、法規錯誤的判決撤銷情形，一審法院據此判決撤銷并無不當。綜上所述，上訴人應急管理局的上訴理由依法不能成立，本院不予支持。一審法院判決認定事實清楚，適用法律、法規正確，判決結果并無不當，應予維持。據此，依照《中華人民共和國行政訴訟法》第八十九條第一款第（一）項之規定，判決如下：二審案件受理費50元，由上訴人丘北縣應急管理局承擔。
本判決為終審判決。
