轉載。

何磊 老楊

從應急管理執法體系誕生開始，這些執法的邊界模糊問題始終都是執法人員揮之不去的在喉之鯁、心腹之患，以致于有些哪怕是經驗豐富的執法人員也會對“執法”在各個維度上的矛盾沖突望洋興嘆。

執法的邊界問題導致“執法”字眼被廣泛充斥在應急管理監管活動全過程的同時，什么是執法？執什么法？法怎么執？---這一最基礎性的濫觴性的本源問題被不斷地經受拷問。

行政執法體系本身固有的多變性、繁雜性、內生矛盾性決定了行政執法的邊界在各個執法部門的普遍模糊性，但是應急管理區域內的執法邊界不清晰問題格外敏感，格外重要，這其中主要就是因為執法邊界模糊不僅導致執法責任的相互推諉、失位錯位越位，最重要的是直接導致安全生產監管責任追究擴大化。故此當前從縱向管轄權邊界、橫向監管職責邊界、現場檢查邊界，內部業務邊界，外部業務邊界，檢查內容邊界這六個維度，對應急管理執法的邊界進行全時空的框定厘清，實屬必要，也很緊要。

一、應急管理行政執法邊界問題的概括性提出

【何為“邊界”？】一般而言，邊界是一事務區別于其他事物的界限，也是某種特定事物與其他事物在進行關聯的同時所衍生的特定性區別，邊界問題在行政監管層面，既是區分行業領域、主管部門、專業管理的基準，也是區分行政措施、行政行為和行政效能的基準，尤其是行政執法中，執法的主體、職能、責任都需要邊界的界定、明確，才能真正將行政執法的責任落到實處，從法律適用邏輯角度來說，落實執法責任就是要區分落實各個執法主體的責任邊界、責任范圍和責任內容，換句話說，行政執法能否最大化產生既定的效力效果，直接取決于責任邊界的清晰程度和明確程度。

【“執法”】在當今社會已經成為耳熟能詳的大眾化詞匯，尤其是應急管理領域，“執法”的廣泛使用程度可以用“泛濫”來形容，有些應急管理部門及其人員言必稱“執法”，在很多各種名目的調研督導活動中，在各種形式的巡查督查檢查中，在很多文件和講話發言材料中，都習慣性的冠以“執法”的名號。然而什么是執法？執什么法？法怎么執？我們有的的執法人員在言之鑿鑿三句話不離“執法”的同時，對于這些濫觴性的基礎問題始終都處于懵懂或者不知所云的狀態，而其中最基礎的問題莫過于“執法邊界”的厘清。

“執法”顧名思義就是執行法律。我們姑且不論執法的概念在各個維度表現得究竟有多寬泛，但是既然“執法”執的是“法”，那就無論如何繞不開法律的基本特性，眾所周知法律性的條文規定通常都會明確要求程序的閉合，這就是法律的基本特性之一，但是執法邊界的模糊很不僅導致執法責任的相互推諉、失位錯位越位，最重要的是直接導致安全生產監管責任追究擴大化，也就是因為執法“有名無實”的情況下，就會頻頻出現“程序不閉合”的失職瀆職責任。

二、應急管理執法邊界模糊在六個維度的表現和分析

（一）內部業務邊界

【應急管理執法的內部業務邊界】主要指應急管理系統內部行政執法業務與應急管理其他業務的區分區別：

一方面“執法”與普通行政管理的界限模糊，雖然從絕對意義來理解，行政執法屬于行政管理的一種，但是行政執法絕對不能等同于行政管理，二者的區別在于是否要經過必要的執法程序，比如說“暫扣證照”，在安全生產法律體系中，很多時候是作為一種行政處罰措施來規定，通過必要的行政處罰程序來實施的，但同時“暫扣證照”也可以作為普通行政管理措施，這個時候就要嚴格區分是否屬于“執法”。

另一方面是“執法”概念在地方政府應急管理部門內部的“泛濫化”冠名使用問題，根據現行體制，地方政府應急管理部門內部一般都設有“執法隊（局、處、科）”，承擔執法檢查和行政處罰職能，但是其他的內部內設機構也都具有“執法”的職能要求，長此以往，執法隊（局、處、科）與其他的監管業務機構存在“誰來執法”的爭議爭端，同樣會為生產安全事故發生后的追責留下隱患和爭端。

“執法”的概念如果顧名思義來說，就是執行法律，按照現行法律體系架構，“法律”有廣義理解和狹義理解之分，狹義理解的法律主要指全國人大立法機關制定頒布實施的規范性文件，廣義理解的法律包括所有有權的立法機關制定頒布實施的規范性文件，但是即便是再廣義的理解，“法律”范疇一般也只包括法律、行政法規、行政規章和相關的司法解釋、立法解釋等，不能涵蓋工業領域的“國家標準”或者“行業標準”（現實中很多標準的規定被法律采用，出現重合，所以出現涵蓋標準的現象，但本文討論遵循的是嚴格法定主義，故此這一方面的爭論另議），因此從實踐角度來看，應急管理執法應當稟賦廣義的“執行法律”意識理念，且大多時候，應急管理執法偏重的是“執法檢查”和“行政處罰”。

（二）外部業務邊界

應急管理執法的外部業務邊界主要指應急管理系統在對外開展的都以“執法”冠名的各種活動中，真正意義上的執法與其他非真正意義上的執法活動的區別和區分，這里主要將一種，就是最常見的暴風驟雨式大檢查、大督查、大排查活動與本體意義上的“執法”之間的區別。

實踐中，政府或者安委會組織的“大檢查、大督查、大排查活動”，很多時候也會被冠以“執法”的字樣或者名號，也包括其他領導干部帶隊巡查檢查、各種名目的現場檢查督導調研等，均在文件或者講話發言材料中冠以“執法”名號，甚至于在某些“大檢查、大督查、大排查活動”中，檢查和人員隨心所欲地采取“暫扣證照”、“緊急叫停”等措施，卻不按照行政處罰等必要的執法程序展開，這就在實際上形成了“名”與“實”的交相錯位，長此以往，就會留下“隨意執法”、“不按程序執法”的執法責任或隱患，尤其是被冠以“執法”名號的各種活動中，頻頻出現“程序不閉合”的失職瀆職責任隱患。

這里的主要原因在于“執法”的概念在應急管理工作中存在一定程度的“泛濫化”問題。無論什么樣的政府監管活動，只要涉及去企業現場，都習慣稱之為“執法”，無論什么樣的活動內容，哪怕是調研或者是走馬觀花式的“巡看”，也都偏好于稱之為“執法”，有些地方政府應急管理部門人員更是言必稱“執法”，似乎“執法”本身具有某種“高大上”的特殊意味，如果不把“執法”掛在嘴邊，就顯現不出來自己的權威性一樣。

（三）檢查內容邊界

應急管理執法的檢查內容邊界主要指執法檢查“查什么”的問題，主要涉及的就是查違法行為與查隱患的區分區別。這里問題的成因同樣、在于執法概念中“法”的范圍被無限“泛濫化”，理念意識上將法律、法規、規章，甚至是行業標準都作為“法”所涵蓋的范疇，去企業檢查安全生產，把理所當然地把所有的“隱患”都視為“執法檢查”的目標，將“查隱患”等同于“執法”，長此以往，企業的安全生產主體責任與政府部門的監督督促責任邊界模糊，為生產安全事故發生后的追責留下隱患和爭端。

鑒于檢查內容邊界的問題在筆者的另一盤文章《應急管理執法是查隱患，還是查違法行為》（2023年3月13日發于“安全科學與應急管理研究”）中做出了詳細辨析，故此本文對這一問題僅做題引，不做贅述。（點擊查閱）

（四）縱向管轄權邊界

政府序列的應急管理（安全生產）行政執法體系從誕生以來就存在上下左右的職責職能邊界模糊不清晰的問題，隨著多次機構職能的變革變化，這種職責職能邊界模糊不清晰的問題就越發嚴重了。其中最明顯的就是縱向管轄權的邊界常年模糊問題。省市縣三級直接監管執法管轄權和管執法轄范圍多年以來都存在著模糊和混亂的現象,按照現行法律規定和三定方案規定，政府的地方應急管理部門承擔對于危險化學品行業、非煤礦山行業和工礦商貿行業的安全生產直接監管，但是我國的地方應急管理（安全生產）部門主要分為省市縣三級，每一級所對應的管轄范圍直到目前仍然無法做到精確的管轄權劃分，尤其是央企和大型省屬企業，體架構系過于復雜龐大，無法做到精準規范的劃分。多年來中央和省級關于地方應急管理執法管轄權的上下層級劃分進行了不斷的嘗試，目前均未成功。

縱向管轄權邊界模糊主要在于相關法律規定的缺失。現行的《安全生產法》第十條之規定：“縣級以上地方各級人民政府應急管理部門依照本法，對本行政區域內安全生產工作實施綜合監督管理。縣級以上地方各級人民政府有關部門依照本法和其他有關法律、法規的規定，在各自的職責范圍內對有關行業、領域的安全生產工作實施監督管理。”這里對于應急管理部門的整體安全生產職責做出了概括性的總結，但是現行《安全生產法》對于“分級負責”的問題，僅僅是規定了一個指導性方向。應急管理執法尤其是安全生產的執法監督是一項實務性工作，而具有應急管理行政執法職能的有省、市、縣三級，雖然《行政處罰法》、《安全生產違法行為行政處罰辦法》都規定了上級執法機關可以直接查處下級機關管轄的行政違法案件，但是目前省、市、縣三級應該分別對應什么樣的行政違法案件管轄，目前沒有明確的現行規定，三級管轄權的混亂不僅給最基層縣級執法帶來無法承受的執法壓力，而且會導致三級之間的推諉扯皮，尤其是事故發生后的責任追究，層級越低的執法機構往往承擔越重的責任，這在某種程度上屬于執法管轄的不公正。

（五）橫向監管職責邊界

地方各級應急管理部門與其他負有安全生產監督管理職責的橫向執法管轄邊界存在模糊和不清晰之處，雖然按照現行《安全生產法》規定，“管行業必須管安全”，但是現實中隨著經濟產業的多領域融合發展，生產經營單位所涉及的業態具有多領域形態交融交揉特點，地方各級應急管理（安全生產）部門與其他負有安全生產監督管理的管轄職責邊界就出現了多年來久拖未決的疑難問題。

比如說“危險廢物”，按照現行安全生產法律規定，應急管理部門負責對“危險化學品”的直接監管，生態環境部門負責對“廢物”的直接監管，但是“危險化學品”和“廢物”的結合體變成了“危險廢物”，如此以來就形成了生態環境部門和應急管理部門監管職責邊界的混亂沖突，諸如此類的問題比比皆是。

應急管理部門與橫向的負有安全生產監督管理職責的部門之間的管轄邊界從來都是當前應急管理職責邊界爭議的核心焦點，《安全生產法》 早已明確，安全生產工作是全社會共同的工作責任，按照現行法律規定，“三管三必須”原則已經概括性的把橫向邊界進行了劃分，“管行業必須管安全，管生產必須管安全，管生產必須管安全”， 但是“國民經濟行業領域”這一提法本身就具有計劃經濟體制的歷史烙印，在當前機構改革多輪進行和經濟產業業態日趨交融交揉的條件下，以“國民經濟行業領域”的劃分標準來界定一個業態，在實踐中往往會涉及多個行業領域的交叉，由此“三管三必須”概括性原則無法在實踐中進行精準劃分，地方各級應急管理部門與其他負有安全生產監督管理的管轄職責邊界就出現了多年來久拖未決的現實性疑難。

（具體內容參看筆者2023年3月10日發于“安全科學與應急管理研究”的《應急管理部門的綜合監管究竟是管，還是不管？》）（點擊查閱）

（六）現場檢查的范圍邊界

現場監管范圍程度邊界問題，這是應急管理執法的最常見疑難問題，背景壓力仍然是安全生產事故追責擴大化的影響。應急管理行政執法的最常見措施就是“行政執法檢查”，而去現場開展安全生產檢查的范圍是什么？一直成為問題的焦點，尤其是一些大型生產經營單位，現場檢查面對的架構環境及其復雜龐大，而現場的應急管理執法檢查人員無論如何都不能在有限的時間里對所有的部位和角落都進行全覆蓋、無縫隙的檢查，這里的邏輯難點就是“檢查中沒有檢查到的問題或者該去檢查的沒去檢查，由此引發了事故，檢查人員是否要承擔失職瀆職責任”，顯而易見的是，要求檢查人員對所有的生產經營單位進行全覆蓋、無縫隙的檢查，現實中是不可能的，這就出現了現場檢查的盡職范圍、盡職程度的明確界定問題。

應急管理執法的現場檢查邊界也是困擾多年的突出問題，業內經常有一種說法“該去檢查沒檢查，是為失職，去檢查了沒檢查出問題，是為瀆職”，首先安全生產工作的專業性、技術性給應急管理行政執法人員的能力匹配提出了較高的要求，但是縱觀應急管理執法隊伍的能力素質，人員調換頻繁、人員來源不專業，日常教育培訓不具有針對性等問題成為應急管理行政執法人員的能力匹配最大的障礙，作為非專業技術人員的執法人員開展執法檢查，很多時候是“一片茫然”的，根本無法掌控現場檢查的范圍邊界；其次隨著經濟社會的縱深發展，有些大型生產企業的生產系統極為龐大復雜，所涉及的區域和部位非常繁多，而應急管理執法人員開展現場檢查往往是半天或者一天，尤其是在暴風驟雨式的大督查、大檢查、大排查過程中，現場檢查的形式意義要大于執法檢查的實際意義，很多時候現場檢查都是“蜻蜓點水”、“走馬觀花”，而真正的執法檢查邊界目前沒有精準的劃分，這就為事故發生后的責任追究提供了失職瀆職的判定基礎；最后是執法檢查查出來問題的閉合問題同樣是現場檢查邊界的重大疑難問題，一是隱患與執法違法問題沒有區分，執法檢查一度陷入到為企業查找隱患的旋渦之中，二是就算查出來的行政違法行為，很多時候也是通過交辦的方式“一交了之”，而交辦之后的處理程序往往因為某種原因而變得不了了之，這一點在政府組成的暴風驟雨、運動式大檢查、大排查、大督查過程中表現得最為明顯。

三、從六個維度對應急管理執法邊界進行思路性框定

（一）內部業務邊界要有效區分執法與普通行政手段

應急管理部門內部業務層面要對執法與其他普通行政管理手段進行從認知到實踐的全方位區分。這里的關鍵是厘清行政機關的所有行為，根據行政實踐，現行的行政機關所有的行為可以做以下分類：一個具有行政職能的行政機關，其所有的行為可以統稱為行政機關管理手段，其分為兩種：一是對內的行政管理，二是對外的行政管理，其中對外的行政管理又分為兩種：一是直接依據法律（狹義）而為的執法行為，二是不直接依據法律（狹義）而為的管理行為，其中直接依據法律（狹義）而為的執法行為包括行政處罰、行政許可、行政強制、行政給付等，不直接依據法律（狹義）而為的管理行為，包括督導調研、通報、約談等。直接依據法律（狹義）而為的執法行為必須按照既定程序實施，講求程序正義，而不直接依據法律（狹義）而為的管理行為可以不依程序快速作出，講求效率。

在這樣的行為區分理論支撐下，區別執法與其他普通行政管理手段關鍵在于“必要程序”的有無，現行的應急管理行政執法行為中，無論是行政處罰、行政許可，還是行政給付，都是需要經過必定的法律程序的，因此執法的名號一定好慎重使用，此外對于應急管理部門內部來說，卻是無論哪一個內設機構，都有可能代表所在的應急管理部門展開行政處罰、行政許可、行政給付等行政執法活動，但是在實踐中，在普通百姓的一般性認知中，所謂的行政執法偏重于行政檢查和行政處罰，這就需要在對于執法隊（局、處、科）和其他的監管業務機構職能甄別時，予以相應的側重和突出。原則上可以實現應急管理部門內部“人人檢查、人人執法”的大執法格局，但是當前條件下地方政府應急管理部門內部設有的“執法隊（局、處、科）承擔的是行政檢查和行政處罰的職能，尤其是行政處罰職能是執法隊（局、處、科）的法定本職，因此有條件的地方政府應急管理部門可以根據內部職責需求進行區分，比如說，將執法隊（局、處、科）的名號改為行政處罰辦案隊（局、處、科）。

（二）外部業務邊界縮小執法的適用范圍

外部業務中將執法與“大督查、大檢查、大排查”活動、督導調研活動等區別開來的依據，仍然適用前文所提到的“行的行政機關所有的行為可以做以下分類”理論分析，也就是實際上“執法”應當被界定在狹窄的適用范圍內。而不是放任“執法”的概念邊界隨意蔓延。應當將執法限定為“直接依據法律（狹義）而為的，必須具備相應程序的特殊行政行為”。

如此，最常見的暴風驟雨式大檢查、大督查、大排查活動與本體意義上的“執法”之間的區別就一目了然了。要充分厘清行政執法措施與“大檢查、大督查、大排查活動”中慣常使用的“暫扣”、“叫停”等普通行政管理措施的區別界限，首先從名號上謹慎使用，堅決劃清整體意義上“大檢查、大督查、大排查活動”與“執法”之間的界限，將二者嚴格區別開來，其次是如果在“大檢查、大督查、大排查活動”中，確需適用行政處罰等執法措施時，應當及時促成“大檢查、大督查、大排查活動”向行政處罰、行政強制等執法程序轉化，這里需要明確的是，即使是轉化，也不能認為兩者屬于同一性質。最后是建議針對參加“大檢查、大督查、大排查活動”的工作人員，包括政府部門尤其是應急管理部門的新進人員開展基礎性、常識性、針對性的應急管理業務普及培訓，根據《安全生產法》的明確規定，對于政府部門尤其是領導決策人員關于將執法限定為“直接依據法律（狹義）而為的，必須具備相應程序的特殊行政行為”概念認知予以厘清匡正。

（三）檢查內容邊界應當明確查的是違法行為，而非隱患

鑒于檢查內容邊界的問題在筆者的另一盤文章《應急管理執法是查隱患，還是查違法行為》（2023年3月13日發于“安全科學與應急管理研究”）中做出了詳細辨析，故此本文對這一問題僅做題引，不做贅述。（點擊查閱）

（四）縱向管轄權進行精準劃分

應急管理執法縱向管轄權邊界的清晰劃分雖然歷經多年，但至今仍未成功，其中一個最重要的原因在于安全生產被管轄生產單位體系太過龐雜，沒有一個約定俗成的可以通用的劃分標準。因此當前可以根據應急管理綜合執法改革的契機，采取如下的劃分方法：一個省轄市根據地方企業的實際情況，將所有在區域內的企業進行兩個層級的劃分，劃分標準可以選擇使用企業生產規模、企業人數、企業性質等，也就是說第一步先根據企業生產規模等基準，將省轄市區域內的所有生產經營單位進行市、縣兩級的精準劃分，這次劃分省級執法不參與；第二步就是明確省級執法不參與具體劃分，其職責是依法查辦具有重大影響的、下級請求管轄的、違法行為跨區域的重大行政違法案件。為了消除省市縣三級管轄權劃分的僵化傾向，具體的劃分邊界模糊之處，可以由省級執法自己管轄，或者由省級執法作為特例指定管轄。此外必須突出“上級機關可以直接查辦下級機關管轄的案件”上級監督下級的職能職責，對于下級管轄的重大疑難案件，可以由上級直接管轄辦理，這里需要的就是要細化上級直接管轄辦理的具體條件，并且形成規范性規定。

（五）橫向監管要適用綜合手段

 橫向監管的邊界問題同樣涉及到了理論與現實相互割裂的問題，我們必須在具體情況具體分析的前提下，按照“三管三必須”概括性原則、業務相近原則、地方政府指定原則等予以綜合性選擇判定和抉擇。就是說應急管理橫向的邊界確定就要反復綜合應用“三管三必須”概括性原則、業務相近原則、地方政府指定原則。原則上仍然是貫徹“三管三必須原則”，囿于現實中產業業態的綜合性、復雜性和牽涉性，應當有一個專門化的機構機構代表政府按照業務相近原則、地方政府指定原則行使居中裁判權這里有一個建議，就是將各級政府的“安全生產委員會”的機構進行實體化重塑，尤其是要賦予各級政府的“安全生產委員會”對于應急管理橫向的邊界的最終確定職能，各級政府的“安全生產委員會”在橫向部門之間的安全生產執法管轄從出現爭議和糾紛時，要通過規范性文件和案例指導的方式對所在行業區域內的邊界進行明確劃分，確屬爭議無法達成一致意見之時，就應當由各級政府的“安全生產委員會”根據當地部門之間的執法力量等因素指定管轄。這里需要引起注意的是，各級政府的“安全生產委員會”指定管轄應當由政府予以發布和確認，否則行政級別對等的各個負有應急管理職責的部門之間，很容易對于各級政府的“安全生產委員會”指定管轄置之不理，同樣各級政府的“安全生產委員會”指定管轄應當采用多種方式滲透至監察領域和司法領域，通過事故責任的監察追究、司法追究來固定效力。

（六）現場檢查范圍邊界進行“量力而行”的劃分

應急管理執法的現場檢查邊界劃分就需要在具體操作中采取多種形式方式，但是各種方式的理論落腳點必須是“量力而行”、“有多少人，辦多少事”。

一是嚴格制定和實施執法計劃和現場檢查計劃，應急管理執法人員破解“人少事多”的一個重要手段就是科學化、合理化制定編撰執法計劃和現場檢查計劃，“量力而為”是執法計劃和現場檢查計劃制定和執行的基本宗旨；二是廣泛促使業內專家的參與，即聘請專家查問題、查隱患，根據專家的意見建議開展下一步的執法程序，這里應當注意的的是，對于聘請專家，應當合理界定專家協助執法所檢查的重點區域、重點內容，不能讓所聘請的專家陷入到“為企業查找隱患”的旋渦之中，應當引導所聘請的專家回歸到執法檢查的本體意義中，促使專家檢查的重點圍繞安全生產違法行為展開；三是應急管理執法人員應當注意執法程序的閉合，對于自身權限內的程序閉合問題，應當嚴格根據程序規定而為，避免因為程序尤其是內部程序的繁瑣冗長而投機取巧，任意刪減、忽略或者是改變既定的行政執法程序；對于超越自身權限，要以“抓鐵有痕”的思路去留存相應的證據，即在應急管理行政執法過程中，應當個人留存一定的證據，來證明自己的“盡職盡責”。

結束語

行政法體系本身具有鮮明的多變性、繁雜性、內生矛盾性和與現實脫節性，作為脫胎于安全生產執法體系的應急管理執法體系尤為如此，成立時間短、各種基礎薄弱，體制機制疑難問題常年頑固存在等問題加劇了法條規定與執法實踐之間的差距和沖突，在這樣的基礎上“執法邊界”問題的厘清談何容易，甚至于即便是多年豐富的執法經驗也會對執法邊界問題也會無所適從，望洋興嘆。筆者也是僅僅進行一下思路上的厘清或者框定，思路的基礎就是稟賦“執法”專業化的特征標簽，厘清或者框定是從立法宗旨、立法原意和行政法律適法基本原則出發，既沒有機械照搬，也沒有無羈無束，既嚴格法定主義，又加以靈活運用和合法變通。尤其是應急管理部門之外的其他負有安全生產監督管理職責的部門，各自體制機制背景不盡相同，什么是執法？執什么法？法怎么執？這一濫觴性問題和“執法”的邊界問題可能會“仁者見仁，智者見智”。