近年來，隨著公民法律意識的不斷提高，安全生產行政訴訟案件逐年增加。2018 年機構改革后，應急管理部門承接了原安全生產監督管理部門的職能，應訴壓力不斷增大。在安全生產行政訴訟案件中，生產安全事故罰款行政訴訟占比最大。原因有三 ：一是各地各級應急管理部門對生產安全事故罰款執行得比較嚴格，做到了應罰必罰。二是罰款額度比較大，根據《安全生產法》第 109 條要求，按照事故不同等級，罰款額度在 20 萬元到2000 萬元之間。三是訴訟成本低，活動空間大。一方面，由于事故調查人員依法行政能力不強，理論功底相對弱，法律界線辨別不清 ；另一方面，審判人員對行政行為屬性把握不一致，行政相對人可以通過擴大訴訟范圍，提高勝訴率。
生產安全事故發生后，地方政府成立事故調查組。通常情況下，調查組由應急管理部門牽頭，公安、工會、行業部門、屬地政府、有關專家參加。在《生產安全事故報告和調查處理條例》( 國務院令第 493號 )（ 以下簡稱“493號令 ”） 中，對于事故調查組的職責及事故調查報告的內容均有明確規定。調查組的工作職責是：“查明事故發生的經過、原因、人員傷亡情況及直接經濟損失；認定事故的性質和事故責任；提出對事故責任者的處理建議；總結事故教訓，提出防范和整改措施；提交事故調查報告”（《生產安全事故報告和調查處理條例》第二十五條）。事故調查報告，是事故調查組工作成果的集中體現。事故調查報告的內容包括：“事故發生單位概況；事故發生經過和事故救援情況；事故造成的人員傷亡和直接經濟損失；事故發生的原因和事故性質；事故責任的認定以及對事故責任者的處理建議；事故防范和整改措施”（《生產安全事故報告和調查處理條例》第三十條）。調查報告經調查組成員集體審核通過后，報地方政府批復。批復的內容包括：對事故調查工作合法性進行確認；同意調查報告對事故原因和事故性質的認定；同意調查報告對有關責任人員和責任單位的責任分析和處理建議；同意調查報告提出的整改措施和建議；要求有關機關應當按照人民政府的批復，依照法律、行政法規規定的權限和程序，對事故發生單位進行行政處罰。其中對負有責任的事故發生單位進行罰款，是需要落實的一項重要內容。根據《行政訴訟法》的規定，可訴的行政行為都屬于具體行政行為。批復前的生產安全事故調查報告，不對外公布，其內容對調查報告中涉及的行政相對人的權利義務，不產生任何實際影響，不是具體行政行為，不在《行政訴訟法》規定的受案范圍。這一點，不論是在行政部門，還是在審判機關，都具有高度共識。人民政府或相關部門對生產安全事故調查報告的批復是否在人民法院受案范圍，在司法實踐中有不同意見。如內蒙古自治區高級人民法院終審的《北京鐵運通科貿有限責任公司準格爾七星湖農場、王文生其他行政行為二審行政裁定書》（2019）內行終 315 號，認為 ：“被申訴人準旗政府做出被訴的準政函〔2019〕121 號《關于北京鐵運通科貿易有限責任公司七新湖農場‘10·29’墜落一般生產安全事故調查報告的批復》涉及了上訴人的權利義務，對上訴人的權利義務直接產生實際影響，故該批復是一種可訴的行政行為，屬于人民法院受案范圍。”近期的行政訴訟案件中，認可此觀點的比例較高。通過對多份“生產安全事故調查報告”研究發現，對事故調查報告不可訴認識完全一致，認為事故調查報告批復可訴的占比較大，認為事故調查報告批復不可訴的占比較小。
生產安全事故罰款程序及與
生產安全事故調查報告批復的聯系
目前，生產安全事故罰款程序大體有 3 種。
第一，單獨立案，與事故調查同時進行。事故發生后，應急管理部門認定為安全生產責任事故后，單獨進行立案，和調查組同步開始工作，履行立案、調查、告知、聽證、集體討論、處罰等程序，充分保障行政相對人的陳述、申辯、要求聽證和申請回避等權力。這種方式（以下簡稱“方式 1”），事故罰款和事故調查報告批復沒有聯系。
第二，以事故調查報告批復為依據，應急管理部門直接下達行政處罰決定。應急管理部門接到屬地政府事故調查報告批復后，直接對事故企業下達行政處罰決定，下達行政處罰決定前不聽取事故企業的陳述和申辯，也不依申請進行聽證。這種方式（以下簡稱“方式 2”），是把政府的事故調查報告批復作為處罰決定，應急管理部門的處罰行為作為行政處罰決定的執行行為。
第三，以政府事故調查報告批復作為立案時的案件來源，在事故調查報告批復后，開展立案調查，履行立案、調查、告知、聽證、集體討論、處罰等工作，充分保障行政相對人的陳述、申辯、要求聽證和申請回避等權利。調查組調查過程取得的部分證據，可以直接使用，避免重復調查，提高工作效率。這種方式（以下簡稱“方式 3”），政府事故調查報告批復，是行政處罰案件的案件來源。
行政行為原理認為 ：具體行政行為是指具有行政權能的組織運用行政權，針對特定相對人直接設定、變更或消滅權利義務的單方行政行為。包括行政主體、行政權、法律效果和對外表示四個方面要件。
《憲法》第一百零七條規定，縣級以上地方各級人民政府依照法律規定的權限，管理本行政區域內的經濟、教育、科學、文化、衛生、體育事業、城鄉建設事業和財政、民政、公安、民族事務、司法行政、計劃生育等行政工作……。2018 年 3 月，中共中央《深化黨和國家機構改革方案》中，決定組建應急管理部，作為國務院組成部門。職責包括負責安全生產綜合監督管理和工礦商貿行業安全生產監督管理等。可見，地方政府及其應急管理部門是具備安全生產監管行政權能的行政主體。一是事故調查及批復行政權。地方政府的事故調查職責是由《安全生產法》授權的。493 號令第十九條和第三十二條給出明確規定。有關機關應當按照人民政府的批復，依照法律、行政法規規定的權限和程序，對事故發生單位和有關人員進行行政處罰，對負有事故責任的國家工作人員進行處分。”可見，生產安全事故調查是人民政府及其授權或委托的部門具體行政權的運用。事故調查報告批復是人民政府具體行政權的運用。二是事故罰款行政權。《安全生產法》第一百一十條，“本法規定的行政處罰，由安全生產監督管理部門和其他負有安全生產監督管理職責的部門按照職責分工決定。予以關閉的行政處罰由負有安全生產監督管理職責的部門報請縣級以上人民政府按照國務院規定的權限決定 ；給予拘留的行政處罰由公安機關依照治安管理處罰法的規定決定。”可見，事故罰款是應急管理部門的行政權力，應急管理部門才是此行為的適格行政主體。事故調查報告批復，本身不產生法律效果，而是通過批復，要求“有關機關應當按照人民政府的批復，依照法律、行政法規規定的權限和程序，對事故發生單位和有關人員進行行政處罰，對負有事故責任的國家工作人員進行處分。”（見 493號令第三十二條）可見，以方式 3 查處的事故調查報告批復，不產生直接的法律效果，而是通過應急管理部門依照法定權限和程序處罰后，才能產生直接的法律效果。《安全生產法》第八十三條規定“事故調查報告應當依法及時向社會公布”。493 號令第三十四條明確，事故處理的情況由負責事故調查的人民政府或者其授權的有關部門、機構向社會公布，依法應當保密的除外。在安全生產事故查處實踐中，人民政府的批復下達后，由事故調查牽頭部門（或行業監督部門、屬地人民政府、安委辦）將事故調查報告送達事故發生單位。可見，事故調查報告批復，符合具體行政行為意思表達于外部這一要件。綜合分析，以方式 2 查處的事故調查報告批復，行政權能的存在、行政權的實際運用、法律效果的存在和意思表達于外部四個要件全部符合（但在行政權實際運用一項，沒有明確的法律授權，存在瑕疵），屬具體行政行為，可訴。以方式 3 查處的事故調查報告批復，因法律效果要件一項不符合條件，不構成具體行政行為，不可訴。可見，生產安全事故調查報告批復是否可訴，是由其行為屬性決定的。
第一，生產安全事故查處人員要提高法律意識，用法治思維指導事故查處工作。如果你選擇方式 2，那就必須準備好與審判人員的配合。保護公民、法人和其他組織的合法權益，監督行政權合法行使，是審判機關的神圣職責。第二，審判機關，在維護公民、法人和其他組織合法權益的前提下，為行政機關依法履行公權力，維護安全生產秩序，為人民生命財產安全保駕護航。生產安全事故調查的重要目的，就是查明事故原因，采取有效措施，避免同類事故再次發生。原因不清，危險巨大。我國實行生產安全事故責任追究制度，有關當事人為了保護自己，在接受調查時，會提供對其有利證據，對事故發生的真正原因有所保留。
事故原因調查本就非常困難，司法介入過早，會導致調查難上加難。事故查處人員和司法審判人員應相互支持，共同為做好事故查處工作創造條件。
