湖南張家界桑植縣洪家關楓坪花炮廠與上訴人桑植縣應急管理局因行政不作為違法行政賠償一案，均不服桑植縣人民法院行政賠償判決，向湖南省張家界市中級人民法院提起訴訟。湖南省張家界市中級人民法院受理后，依法組成合議庭對該案進行了審理，組織雙方當事人進行了調查、詢問和舉證質證。本案現已審理終結。

     判決如下:

     一、撤銷湖南省桑植縣人民法院（2017）湘0822行賠初3號行政賠償判決書；

     二、上訴人桑植縣應急管理局于本判決生效之日起60日內向上訴人桑植縣洪家關楓坪花炮廠支付賠償金172萬元；

     三、駁回上訴人桑植縣應急管理局不予賠償的請求，駁回上訴人桑植縣洪家關楓坪花炮廠在一審中的其他賠償請求。

     本判決為終審判決。

湖南省張家界市中級人民法院

         上訴人（原審原告）桑植縣洪家關楓坪花炮廠，住所地湖南省桑植縣洪家關楓坪村。

          法定代表人佘明祥，廠長。

          委托代理人何宗信，湖南正誠律師事務所律師。

         上訴人（原審被告）桑植縣應急管理局，住所地湖南省桑植縣澧源鎮文明東路。

          法定代表人汪業鋒，局長。

          委托代理人鐘艷平，桑植縣應急管理局工作人員。

          委托代理人肖大福，湖南威陵律師事務所律師。

         上訴人桑植縣洪家關楓坪花炮廠（以下簡稱楓坪花炮廠）與上訴人桑植縣應急管理局因行政不作為違法行政賠償一案，均不服桑植縣人民法院（2017）湘0822行賠初3號行政賠償判決，向本院提起訴訟。本院于2018年7月16日受理后，依法組成合議庭對本案進行了審理，組織雙方當事人進行了調查、詢問和舉證質證。本案現已審理終結。

         一審法院經審理查明，2005年6月，瀏陽華泰煙花爆竹安全評價有限公司對楓坪花炮廠作出煙花爆竹專項安全現狀評價報告，載明楓坪花炮廠屬于證照齊全生產銷售煙花類、爆竹類、組合煙花類產品的集體所有制企業。2005年10月21日，楓坪花炮廠通過安全生產現狀評價獲得由湖南省安全生產監督管理局頒發的《安全生產許可證》，有效期自2005年10月21日至2008年10月21日。2008年6月27日,楓坪花炮廠依據湖南省安全生產監督管理局《關于做好新一輪煙花爆竹安全生產許可證工作的通知》[湘安監煙花(2007)164號]的規定,向桑植縣安全生產監督管理局（以下簡稱桑植縣安監局）遞交了延期申請,桑植縣安監局接受申請后未按規定對楓坪花炮廠進行現場對照檢查,出具現場核查意見等,不予上報審批。此后,楓坪花炮廠多次送交延期報告,桑植縣安監局始終不予答復,被迫停產。楓坪花炮廠于2014年8月提起行政訴訟,桑植縣人民法院于2015年7月28日作出(2015)桑法行初字第40號行政判決,確認桑植縣安監局對楓坪花炮廠申請延期報告不予答復的行政行為違法。桑植縣安監局不服,提起上訴,張家界市中級人民法院于2015年11月24日作出(2015)張中行終字第94號行政判決,駁回上訴,維持原判。桑植縣安監局仍不服,向湖南省高級人民法院申請再審,湖南省高級人民法院于2016年8月5日作出(2016)湘行申75號裁定,駁回桑植縣安監局的再審申請。此間,楓坪花炮廠自2015年12月28日起便向桑植縣安監局提出行政賠償申請,桑植縣安監局仍然不予答復,拒絕賠償。楓坪花炮廠于2016年4月6日、9月7日兩次提起行政賠償訴訟,因缺乏證據需要補充或撤訴或被駁回起訴。2017年10月16日,楓坪花炮廠自行委托湖南德源資產評估有限公司對其投入資產價值進行評估,花費評估費用30000元。之后,楓坪花炮廠于2017年11月13日再次提起訴訟。

         另查明,2016年5月24日,湖南省財政廳、湖南省安全生產監督管理局關于印發《湖南省落后煙花爆竹企業退出獎補資金管理辦法》的通知第二條規定,納入獎補的企業應同時符合以下條件:1.安全生產許可證、工商營業執照兩證齊全的煙花爆竹生產企業;2.在2016年1月1日至2017年12月31日期間,自愿退出煙花爆竹生產,并拆除相關設備設施和工庫房;3.注銷煙花爆竹生產相關證照,并按規定程序驗收合格。省級獎補標準為：1.爆竹企業50萬元/家,煙花企業100萬元/家。2.對整體退出的縣(市、區),額外獎補爆竹企業5萬元/家,煙花企業10萬元/家。3.對2016年底提前完成退出驗收的,額外獎補爆竹企業2萬元/家,煙花企業5萬元/家。

         一審判決認為：本案爭議的焦點問題之一是桑植縣安監局是否屬于賠償義務機關即行政賠償被訴主體。針對本案煙花爆竹安全生產許可延期、審批、續證,《中華人民共和國行政許可法》、《安全生產許可證條例》、《煙花爆竹生產企業安全生產許可證實施辦法》(2004)及《湖南省安全生產監督管理局關于做好新一輪煙花爆竹安全生產許可證工作的通知》(湘安監煙花[2007]164號)均明確規定,行政機關應當對申請人提交的行政許可申請材料進行審查,依法應當先經下級行政機關審查后報上級行政機關決定的行政許可,下級行政機關應當在法定期限內將初步審查意見和全部申請材料直接報送上級行政機關?！吨腥A人民共和國行政訴訟法》第十二條規定：“公民、法人或者其他組織對申請行政許可,行政機關拒絕或者在法定期限內不予答復,或者對行政機關作出的有關行政許可的其他決定不服的,提起訴訟的,人民法院應當受理。”《最高人民法院關于審理行政許可案件若干問題的規定》第四條規定：“行政許可依法須經下級行政機關或者管理公共事務的組織初步審查并上報,當事人對不予初步審查或者不予上報不服提起訴訟的,以下級行政機關或者管理公共事務的組織為被告?！薄吨腥A人民共和國國家賠償法》第七條第一款規定：“行政機關及其工作人員行使行政職權侵犯公民、法人和其他組織的合法權益造成損害的,該行政機關為賠償義務機關?！北景干Ｖ部h安監局作為桑植縣轄區范圍內煙花爆竹安全生產監督管理機關,具有接受安全生產許可延期申請并進行初審上報的法定職責,而桑植縣安監局不予答復,不予上報的行政不作為行為已經人民法院生效裁判確認違法。故桑植縣安監局辯稱其不是安全生產許可證頒證機關,不是行政賠償被訴主體的觀點不能成立,不予采納。

        本案爭議的焦點問題之二是桑植縣安監局的行政不作為行為是否侵犯了楓坪花炮廠的財產權利。行政許可法的立法目的是為了保護公民、法人和其他組織的合法權益,維護公共利益和社會秩序,保障和監督行政機關有效實施行政管理。行政許可所依據的法律、法規、規章修改或者廢止,或者準予行政許可所依據的客觀情況發生重大變化的,為了公共利益的需要,行政機關可以變更或者撤回已經生效的行政許可。由此給公民、法人或者其他組織造成財產損失的,行政機關應當依法給予補償。國家賠償法規定行政機關及其工作人員在行使職權時的違法行為造成公民、法人或者其他組織財產損害的，受害人有取得賠償的權利。本案桑植縣安監局在楓坪花炮廠生產許可期限屆滿后,不予申報續證,不予依法給予補償,導致楓坪花炮廠被迫停產,所投入的大量資金不能得到回報,故楓坪花炮廠財產所遭受損失與桑植縣安監局的行政不作為具有直接的因果關系。楓坪花炮廠的訴訟請求符合國家賠償法有關行政賠償及賠償范圍的規定,應予支持。桑植縣安監局辯稱其沒有侵權行為,造成楓坪花炮廠財產損失的原因在于其自身,但沒有提交任何楓坪花炮廠對造成財產損失具有責任的有效證據,其理由也不能成立,不予采納。

         本案爭議的焦點問題之三是賠償標準應當如何確定?！吨腥A人民共和國國家賠償法》第三十六條第(八)項規定：“侵犯公民、法人和其他組織財產權造成其他損害的,按照直接損失給予賠償?！薄蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P于審理行政許可案件若干問題的規定》第十五條規定：“行政許可屬于行政許可法第十二條第(二)項規定情形的,一般按照實際投入的損失確定補償數額。”本案楓坪花炮廠的安全生產許可屬于行政許可法第十二條第(二)項規定的直接關系公共利益的特定行列的市場準入行政許可。桑植縣安監局無論是撤銷行政許可補償,還是行政違法賠償,都應當按照直接投入的損失確定賠償數額。楓坪花炮廠屬于特種行業,停產后全部投入資產自許可期滿后不能再次利用,故楓坪花炮廠的直接投入損失可以參照資產評估報告予以確認。但對于楓坪花炮廠要求賠償經營損失及其他投入損失等,超出行政賠償范圍,不予支持。桑植縣安監局認為楓坪花炮廠要求行政賠償沒有法律依據,其資產仍然存在,沒有損失事實的觀點,不予認可。

         綜上所述,依據我國相關法律法規的規定,針對煙花爆竹類特殊生產企業,實行的是安全生產許可證制度,其本質就是行政特許經營協議。楓坪花炮廠作為煙花類生產經營企業,依法取得煙花爆竹安全生產許可證,沒有降低安全生產標準,沒有出現重大安全責任事故。在特許的三年期限屆滿之前申請延期,桑植縣安監局作為負有法定職責的初審行政機關不予答復,導致楓坪花炮廠不能延期續證,不能合法生產經營,投入的大量資金不能得到收益。楓坪花炮廠以此主張補償及賠償的訴訟請求符合行政許可法及國家賠償法的相關規定,應予支持。桑植縣安監局辯解其不是延期批準機關,不是補償或賠償義務機關,對楓坪花炮廠財產遭受的損失沒有直接因果關系的理由與本案事實不符,于法無據,不予采納。但是,楓坪花炮廠在訴訟中,沒有提供財務收支明細賬目,僅憑現存實物評估報告,直接損失數額無法準確確認,況且,楓坪花炮廠的投入在許可期限內亦得到了經營利用,在續證未獲得答復的情況下,亦沒有采取有效補救措施,故對投入的損失應當承擔一定的責任。楓坪花炮廠要求賠償經營損失的訴訟請求不符合國家賠償法規定的賠償范圍,不予支持。以對桑植縣安監局行政不作為行為所造成的后果予以懲戒及對楓坪花炮廠所蒙受的相關損失予以慰藉,經合議庭討論決定,應當參照現行合法煙花爆竹生產企業關閉退出獎補政策標準及評估費用,確認損失數額,較為恰當，以示行政訴訟解決實際爭議之目的,彰顯社會公平正義。據此，依法判決：—、被告桑植縣安全生產監督管理局于本判決生效之日起60日內賠償原告桑植縣洪家關楓坪花炮廠直接損失1750000元；二、駁回原告桑植縣洪家關楓坪花炮廠其他訴訟請求。

         上訴人楓坪花炮廠上訴稱：上訴人就訴桑植縣安監局行政賠償一案，已由桑植縣人民法院(2017)湘0822行賠初3號《行政賠償判決書》作出了判決，上訴人對該行政賠償判決所查明認定的本案事實不提出異議。但對“桑植縣安監局賠償楓坪花炮廠直接損失1750000元”的判決有異議，因為該判決沒有按照本案的《行政賠償判決書》所認定的事實，沒有依據本案適用的法律和相關的司法解釋的“直接損失”，判決本案的行政賠償數額。

         桑植縣安監局是本案的賠償義務機關，這是無可非議的。關于桑植縣安監局的“行政不作為違法”案，已經桑植縣人民法院和張家界市中級人民法院兩級審理并判決確認。但桑植縣安監局不服張家界市中級人民法院的終審判決，向湖南省高級人民法院申請再審，湖南省高級人民法院作出了（2016)湘行申75號《行政裁定書》，該再審的《行政裁定書》進一步確認“被申請人依法在其《安全生產許可證》的期滿前三個月內，向申請人遞交延期申請書面報告。申請人桑植縣安監局收到申請后，未依法及時履行其相關職責將被申請人的延期申請材料簽署意見并向上級呈報，屬于行政不作為違法”。據此，湖南省高級人民法院的該《行政裁定書》作出了“駁回桑植縣安監局的再審申請”的行政裁決。

         桑植縣安監局的行政不作為的違法行為，導致上訴人被迫停產，雖然“安全生產許可證期限內亦得到了經營利用”，但僅僅只是生產經營三年，故上訴人所投入的大量資金辦廠,不能得到回報。而且所建的廠區、廠房及設備不能再利用、再生產，致上訴人的財產遭受巨大損失。上訴人是依據國家賠償法的規定申請行政賠償的。國家賠償法第三十六條第（八）項明確規定，對財產權造成其他損害的，按照直接損失給予賠償。據此，應依照最高人民法院《關于審理行政許可案件若干問題的規定》第十五條關于“行政許可屬于行政許可法第十二條第（二）項規定情形的，一般按照實際投入的損失確定賠償數額”的規定，確定上訴人楓坪花炮廠的直接損失。上訴人的實際投入，包括征用土地、修建廠房及工作、生活房屋、修建公路、水塔、消防池、護坎等構筑物和高壓電線等設備及租用房屋等等。經評估，上訴人“資產損失價值評估原值為3045900元”，這就是上訴人為建廠、擴廠并生產經營的實際投入。上訴人是生產經營煙花爆竹的特種行業，其廠區、廠房建設有其特殊性。上訴人的廠址是經市、縣安全生產監督管理部門定址的，其廠址偏僻，在山凹之中，且廠區、廠房建設也有其特殊性。所以上訴人的實際投入3045930元，就是直接損失。上訴人是一個有“煙花生產線”、“爆竹生產線”和“亮珠藥物引線生產線”等三條生產線的花炮生產經營企業，依據湖南省財政廳、湖南省安全生產監督管理局聯合下達的《湖南省落后煙花爆竹企業退出獎補資金管理辦法》的文件規定，上訴人是能夠完全享有并獲得湖南省落后煙花爆竹企業退出的獎補金195萬元的，這筆獎補金是上訴人應該得到的，但因為是桑植縣安監局的行政不作為違法，導致上訴人不能獲得獎補金195萬元，故這也是上訴人的直接損失。鑒于桑植縣安監局在一審期間，對上訴人的資產損失評估沒有申請重新鑒定，一審法院也已認定了湖南德源資產評估有限責任公司就本案的湘德源張評字（2017)第6023號《擬確定桑植縣洪家關楓坪花炮廠資產價值評估報告書》。故該評估費3萬元，也應由桑植縣安監局支付。綜上，上訴人楓坪花炮廠的直接損失共計人民幣5025900元。一審法院就本案只判決桑植縣安監局賠償上訴人175萬元，判決不公。請求二審法院依法判決撤銷湖南省桑植縣人民法院（2017）湘0822行賠初3號行政賠償判決，并判決桑植縣安全生產監督管理局給上訴人行政賠償直接損失5025900元。

         上訴人桑植縣應急管理局上訴稱：桑植縣人民法院（2017)湘0822行賠初3號行政賠償判決認定事實、適用法律以及判決結果錯誤，程序違法。判決確定的賠償標準沒有法律依據，判決上訴人承擔賠償責任證據不足、事實不清。

          一、楓坪花炮廠的起訴屬于重復起訴，人民法院應當依法予以駁回。被上訴人就本案于2016年4月11日，向原審法院提起訴訟，原審法院受理后，楓坪花炮廠以“需要補充證據”為由申請撤回起訴，后經原審法院裁定準許撤訴。原審法院作出裁定后，楓坪花炮廠于2016年8月30日又以同一事實與理由再次提起訴訟，原審法院受理后，依法駁回了楓坪花炮廠的起訴。2017年11月13日，楓坪花炮廠在沒有合法有效的證據的前提下，再次以同一事實與理由向原審法院提起訴訟，該訴訟行為，屬典型的重復起訴。根據《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第三條第(七）項的規定，人民法院應當依法駁回楓坪花炮廠的起訴。

          二、楓坪花炮廠所提之訴及原審法院所作判決程序錯誤。根據《中華人民共和國行政賠償法》第九條第二款的規定：“賠償請求人要求賠償，應當先向賠償義務機關提出，也可以在申請行政復議或者提起行政訴訟時一并提出”。截至今日，楓坪花炮廠并沒有向上訴人提出任何賠償請求，也沒在行政不作為違法案件中一并提出賠償請求。故上訴人認為，楓坪花炮廠所提之訴和原審法院的判決均屬程序違法。

           三、本案楓坪花炮廠所提之訴沒有事實與法律依據。1.原審法院依據《最高人民法院關于審理行政許可案件若干問題的規定》第四條“行政許可依法須經下級行政機關或者管理公共事務的組織初步審查并上報，當事人對不予初步審查或者不予上報不服提起訴訟的，以下級行政機關或者管理公共事務的組織為被告”認定：“本案被告（上訴人）作為桑植縣轄區范圍內煙花爆竹安全生產監督管理機關，具有接受原告（被上訴人）安全生產許可證延期申請并進行初審上報的法定職責，而被告（上訴人）不予答復，不予上報的行政不作為已經人民法院終審判決確認違法”。從而認定上訴人系本案行政賠償的被訴主體，顯屬錯誤，該條明確規定是“依法須經”，強調的是依照法律法規規定必須由下級機關審查，而我國所有法律法規中，尚無煙花爆竹生產企業辦理安全生產許可證續期手續必須由下級安監部門審查的法律規定，一審法院的這一認定牽強附會，缺乏法律依據。安全生產許可證的續期屬行政許可范疇。根據行政許可法定原則的要求，具體體現在設定行政許可的事項和范圍法定、設定和實施的主體法定、設定的權限法定、設定和實施的程序法定。行政許可的設定權屬于國家權力中的立法權，只能由全國人民代表大會通過行使立法權制定法律的方式行使。根據《中華人民共和國行政許可法》第十五條第一款：本法第十二條所列事項，尚未制定法律、行政法規的，地方性法規可以設定行政許可；尚未制定法律、行政法規和地方性法規的，因行政管理的需要，確需立即實施行政許可的，省、自治區、直轄市人民政府規章可以設定臨時性的行政許可”及第十七條：“除本法第十四條、第十五條規定的外，其他規范性文件一律不得設定行政許可”的規定，設定行政許可應由法律，行政法規，地方性法規，省、自治區、直轄市人民政府制定的地方人民政府規章設定。原確認違法判決認定的內容完全來源于《湖南省安全生產監督管理局關于做好新一輪煙花爆竹安全生產許可證工作的通知》（湘安監煙花（2007〕164號）由省安監局煙花爆竹管理處下發的一份規范性文件，況且該文件系行政機關內部部署階段性工作的內部文件，不能作為上訴人法定職權與職責的來源依據。該文件產生的法律關系或法律后果僅限于行政委托，而行政委托并不發生職權職責、法律后果、及行政主體資格的轉移。因此，上訴人認為，原審法院認定上訴人作為桑植縣轄區范圍內煙花爆竹安全生產監督管理機關，具有接受被上訴人安全生產許可證延期申請并進行初審上報的法定職責，違背了行政機關職權法定基本原則，該認定缺乏法律依據。2．楓坪花炮廠所提之訴，訴訟主體錯誤。上訴人對楓坪花炮廠安全生產許可證延期申請進行初審上報沒有法律、行政法規、地方性法規、地方政府規章的授權?！逗鲜“踩a監督管理局關于做好新一輪煙花爆竹安全生產許可證工作的通知》（湘安監煙花(2007)164號）系省安監局下設部門的規范性文件，其本身無權設定行政許可事項。該文件僅限于行政委托，根據《中華人民共和國行政許可法》第二十四條、《中華人民共和國國家賠償法》第七條第四款的規定，上訴人并不能因該行政委托行為而取得法定的行政許可主體資格，其行為后果應由委托機關即湖南省安全生產監督管理局承擔。如果楓坪花炮廠認為上訴人的行為對其造成了損失且其行為與損失之間具有法律上的因果關系，其訴訟主體也應是湖南省安全生產監督管理局而非本案上訴人。

          四、楓坪花炮廠列舉的損失不屬于《中華人民共和國國家賠償法》第三十六條第八項規定的賠償范圍且列舉的損失與上訴人的行為之間不具有法律上的因果關系。根據《中華人民共和國行政許可法》第五十條第一款的規定，被許可人需要延續行政許可有效期限的，應當在期滿三十日前向作出行政許可決定的行政機關提出申請。但法律、法規、規章另有規定的，從其規定。結合國務院頒布實施的行政法規《安全生產許可證條例》第九條、國家安全生產監督管理總局頒布實施的行政規章《煙花爆竹生產企業安全生產許可證實施辦法》第三十條、三十一條、三十二條、三十三條的規定，均沒有授權上訴人具有接受被上訴人安全生產許可證延期申請并進行初審上報的法定職責。由此可見，楓坪花炮廠安全生產許可證未得到續期，完全是自身怠于行使續期申請權的結果，并不是上訴人的行為所導致。

          上訴人在2013年再次就楓坪花炮廠辦理安全生產許可證延續手續召開了協調會，明確同意楓坪花炮廠在符合法律法規規定的條件下，可以申辦安全生產許可證延續手續，同時給楓坪花炮廠下達了限期整改指令書。張家界市中級人民法院作出的終審判決與楓坪花炮廠安全生產許可證未得到續期以及楓坪花炮廠訴訟列舉的損失之間無關聯性，上訴人的行為與楓坪花炮廠列舉的各項損失之間并不具有法律上的因果關系。而且，楓坪花炮廠列舉的相關損失均不屬于國家賠償法規定的直接經濟損失，不屬于國家賠償范圍。

           五、原審法院判決確定的賠償標準無法律依據，適用湘財企（2016〕14號文件嚴重錯誤。原審法院在本院認為中稱：“原告在訴訟中，沒有提供財務收支明細在目，實際投入資金及土地面積不盡一致，僅憑現存實物評估報告，直接損失數額無法準確確認，況且，原告的投入在許可期限內亦得到了經營利用，在續證未獲得答復的情況下，亦沒有采取有效補救措施，故對投入的損失應當承擔一定的責任。原告要求賠償經營損失的訴訟請求不符合國家賠償法的賠償范圍，本院不予支持。以對被告行政不作為行為所造成的后果予以懲戒及對原告所蒙受的相關損失予以慰藉，經合議庭討論決定，應當參照現行合法煙花爆竹生產企業關閉退出獎補政策，確認原告損失數額，較為恰當?！痹撜J定與判決結果自相矛盾，嚴重錯誤。一是根據《中華人民共和國行政訴訟法》第二十七條的規定，在行政賠償訴訟中，證明因受被訴行政行為侵害而造成損失事實方面的舉證責任應由原告（被上訴人）承擔，通過上述原審法院的認定中不難看出，楓坪花炮廠對其損失方面并沒有提交合法有效的證據加以證實，直接損失數額無法確定，理應承擔舉證不利的法律后果。二是《湖南省財政廳湖南省安全生產監督管理局關于印發湖南省落后煙花爆竹企業退出獎補資金管理辦法的通知》（湘財企（2016〕14號）明確規定了獎補資金性質、獎補范圍、獎補標準以及獎補程序，被上訴人明顯不符合文件規定要求。三是原審法院參照的獎補標準嚴重錯誤。楓坪花炮廠的生產設計只有一條生產線，實際也只有一條生產線，按照湘財企(2016)14號文件規定的標準，不能享受175萬元的獎補資金。故原審法院參照上述文件判決上訴人承擔賠償責任，事實不清、證據不足，判決結果于法無據，嚴重錯誤。

           六、原審判決適用法律錯誤。原審人民法院適用《最高人民法院關于審理行政許可案件若干問題的規定》第四條、第十五條的規定判決上訴人承擔賠償責任，屬適用法律錯誤。我國《行政許可法》、《安全生產許可證條例》、《煙花爆竹生產企業安全生產許可證實施辦法》均沒有授權上訴人具有接受被上訴人安全生產許可證延期申請并進行初審上報的法定職責。而原審法院認定上訴人具有接受申請并進行初審上報的法定職責的唯一依據為《湖南省安全生產監督管理局關于做好新一輪煙花爆竹安全生產許可證工作的通知》（湘安監煙花（2007〕164號）。根據《中華人民共和國行政訴訟法》第六十三條第一款：“人民法院審理行政案件，以法律和行政法規、地方性法規為依據。地方性法規適用于本行政區域內發生的行政案件”。第三款：“人民法院審理行政案件，參照規章”。該通知系省安監局下設部門的規范性文件，不屬于法律、行政法規、地方性法規、地方人民政府規章的范疇。而原審法院牽強附會的加以適用并認定上訴人系本案行政賠償訴訟的被訴主體，顯然，屬適用法律錯誤。

        在行政賠償訴訟中，無論是《中華人民共和國國家賠償法》第三十六條第八項還是《最高人民法院關于審理行政許可案件若干問題的規定》第十五條均規定的損失為直接損失或實際損失。但一審法院的判決結果參照的卻是煙花爆竹生產企業關閉退出獎補政策。故上訴人認為，原審法院的這一判決結果有違我國訴訟法確立“以事實為依據，以法律為準繩”的法定原則和司法理念。

         綜上所述：上訴人認為，原審法院作出的湖南省桑植縣人民法院（2017)湘0822行賠初3號《行政賠償判決書》認定事實不清、證據不足、適用法律及判決結果錯誤，判決上訴人承擔賠償責任無事實與法律依據且程序錯誤。為此，為彰顯司法審判的公信力，維護行政機關權威性，現依據《中華人民共和國行政訴訟法》第八十五條之規定，特依法提起上訴，請求二審法院撤銷湖南省桑植縣人民法院（2017）湘0822行賠初3號行政賠償判決，裁定駁回楓坪花炮廠的起訴。

         本院二審中，對原一審提交的證據進行了重新質證，雙方當事人均表示所提交的證據與原告提交的證據相同，二審質證意見與一審質證意見一致，雙方均未提交新的證據。根據雙方當事人原審提交并經質證的證據以及張家界市人民政府發布的有關規范性文件，本院另外查明以下事實：

          一、2005年12月30日，桑植縣工商行政管理局為楓坪花炮廠核發《企業法人營業執照》，經營范圍為：主營煙花類、爆竹類；爆竹類（B、C級）、組合煙花類（B、C級）生產、銷售。有效期為2005年12月30日至2008年10月21日。

          二、2005年6月，瀏陽華泰煙花爆竹安全評估有限公司對洪家關鞭炮廠煙花爆竹專項安全現狀評估報告（以下簡稱《安全現狀評估報告》）第6頁企業基本情況，第45頁廠房安全使用表載明，建廠時間1998年10月，廠房占地面積100畝，從業人員70人（包括技術人員7人，專用安全管理人員2人）固定資產總值20萬元，產品分類為組合煙花類、爆竹類。工房57棟。分別為：1.成品庫84㎡；2.紙庫60㎡，3.卷筒車間60㎡，4.成箱間60㎡，5.筒子庫60㎡，6.打泥頭間12㎡，7.筒子庫60㎡，8.包裝車間40㎡，9.包裝收發20㎡，10.褙皮車間60㎡，11.褙皮收發20㎡，12.組裝車間60㎡，13.組裝收發20㎡，14.組裝車間60㎡，15.組裝收發20㎡，16.糊球車間60㎡，17.半成品中轉20㎡，18.化工原料庫22㎡，19.粉碎間12㎡，20.配料間12㎡，21.藥混合6㎡，22.藥物中轉6㎡，23.裝藥間12㎡，24.藥餅中轉9㎡，25.插引車間30㎡，26.插引中轉12㎡，27.封口間18㎡，28.引中轉6㎡，29.切引間12㎡，30.引庫6㎡，31.藥建中轉9㎡，32.造粒間15㎡，33造粒中轉6㎡，34.篩選間6㎡，35.散熱間20㎡，36.空餅庫12㎡，37.半成品庫40㎡，38.結鞭車間72㎡，39.結鞭收發20㎡，40.包裝車間40㎡，41.成品庫84㎡，42.藥庫12㎡，43.配料12㎡，44.藥混合6㎡，45.裝藥6㎡，46.裝藥6㎡，47.裝藥6㎡，48.藥洞1㎡，49.裝藥6㎡，50.裝藥6㎡，51.半成品庫30㎡，52.藥洞1㎡，53.組裝裝藥12㎡，54.藥洞1㎡，55.藥洞1㎡，56.辦公室48㎡，57.更衣間20㎡。

          三、2014年5月29日，楓坪花炮廠和官地坪鞭炮廠兩家企業聯合張家界市人民政府領導提交《關于桑植縣安監局濫用職權違法行政的情況反映及要求辦理安全生產許可證延續手續和給予國家賠償的求救報告》（以上簡稱《求救報告》），該報告信訪批示件終中兩家企業自述：楓坪花炮廠，1989年成立，1995、2005年兩次遷址，占地220畝，投資189萬多元，建廠房83棟。官地坪鞭炮廠1987年成立，2005年遷址，占地125.08畝，建廠房34棟。

           四、湖南德源資產評估有限責任公司于2017年10月19日出具的《評估報告》中，對磚木結構房屋及構筑物的評估單價為900/㎡。2016年10月，與桑植縣臨近的慈利縣實施煙花爆竹企業整體退出驗收時，湖南志成房屋地產評估有限公司對張家界五雷山煙花爆竹有限公司資產進行評估，磚木機構房屋重置單價為500元/㎡。2007年10月16日，張家界市人民政府發布《張家界市集體土地上房屋拆遷安置辦法》（市政府令34號），附表2確定磚木結構房屋拆遷最高補償標準為350/㎡（含裝修）。2013年3月23日，張家界市人民政府發布《張家界市集體土地征收及房屋拆遷安置辦法》（市政府令43號）附表2確定磚木結構房屋拆遷最高補償標準為700元/㎡（含裝修）。2018年6月5日，張家界市人民政府發布《張家界市集體土地征收及其房屋拆遷安置辦法》<張政發【2018】7號>，附表2-2確定磚木機構房屋拆遷最高補償標準為900元/㎡（含裝修）。

          五、因機構改革，桑植縣安監局職能已并入桑植縣應急管理局，桑植縣應急管理局是桑植縣機構改革新組建的政府部門，2019年3月14日正式掛牌成立。

本院查明的其他事實與原審查明的事實一致。

          本院認為，基于兩上訴人的上訴請求以及二審查明的事實，本案爭議的焦點問題為：1.楓坪花炮廠所稱經濟損失是否與原桑植縣安監局的違法行為存在因果關系。2.楓坪花炮廠因違法行政行為造成的經濟損失數額如何確定。

          一、關于本案違法行政行為與經濟損失的因果關系問題。本案為單獨提起的行政賠償訴訟，與本案有關的行政行為違法確認訴訟，先后經過一審、二審、再審審查程序，已有桑植縣人民法院（2015）桑法行初字第40號行政判決，張家界市中院（2015）張中行終字第94號行政判決、湖南省高級人民法院（2016）湘行申75號行政裁定，確認被訴行政行為違法。楓坪花炮廠因原桑植縣安監局的違法行政行為停產停業直至最后被迫關閉，造成廠房、設備、設施閑置、半成品、原材料等損失，其損失與原桑植縣安監局的違法行政行為存在因果關系。根據《中華人民共和國國家賠償法》第四條、第七條第一款的規定，原桑植縣安監局因違法行政行為造成楓坪花炮廠經濟損失，應予賠償。原桑植縣安監局的行政行為于2015年11月24日被確認違法后，楓坪花炮廠于2015年12月28日向原桑植縣安監局提出行政賠償請求，原桑植縣安監局不予答復，拒絕賠償，楓坪花炮廠向人民法院提起行政賠償訴訟，其主張賠償的訴訟請求和訴訟程序均符合《中華人民共和國行政訴訟法》及《中華人民共和國國家賠償法》的相關規定，應予支持。上訴人桑植縣應急管理局上訴稱，原行政行為違法確認案件一、二審和原賠償案件一審認定原桑植縣安監局具有接受安全生產許可證延期申請并進行初審上報的法定職責，違背了行政機關職權法定職責；認定原桑植縣安監局系本案行政賠償責任主體，顯屬適用法律錯誤；在違法確認和賠償程序中，上訴人均要求對湖南省安監局《關于做好新一輪煙花爆竹安全生產許可證工作的通知》進行合法審查，但原一、二審法院均未啟動審查程序，屬程序違法。因本案為單獨提起的行政訴訟賠償案件，根據《最高人民法院關于審理行政賠償案件若干問題的規定》第二十九條“人民法院審理行政賠償案件，就當事人之間的行政賠償爭議進行審理與裁判”的規定，原桑植縣安監局的違法行政行為已被生效判決所羈束，行政賠償訴訟原審判決據此認定原桑植縣安監局為賠償主體，并無不當；與本案有關的行政行為違法確認訴訟中，是否對相關文件進行合法性審查，不屬于本案賠償訴訟審查的范圍；本案賠償訴訟應依據行政行為違法確認訴訟中的生效判決，就賠償問題進行審理，涉及行政行為是否違法的相關文件不屬于本案賠償訴訟審查范圍。因此，桑植縣應急管理局上述上訴請求，沒有法律依據，本院不予支持。

         應當指出的是，由于公權和私權的不同屬性及特征，對于公民、法人等市場主體來說“法無禁止即自由”，市場主體可以在不違背法律、法規的前提下，合理利用規則，追求其自身合法利益。而對于行政公權力來說“法無授權即禁止”，行政機關要嚴格依照法律、法規明確授權謹慎行使手中權力，要尊重和維護市場主體的合法權益，不得通過規避有關法律、法規、規定來損害市場主體的權力。各地對煙花爆竹等高危行業、企業進行的整頓和退出工作，是保證相關行業安全健康發展、保護生態環境的必要措施。張家界市作為全國最重要的旅游城市之一，煙花爆竹企業整體退出屬于產業政策調整范疇，符合當地旅游產業發展的長遠規劃，符合當地公共利益。對當地行政機關及安監部門依法關停高危、污染煙花鞭炮企業的行政行為，人民法院應當予以支持。但是，行政機關及安監部門應該嚴格按照規范要求和標準開展整頓、退出工作，要采取合法方式，合理引導，做好企業退出中的原材料處理、資產處置、土地復墾及生產轉型中的配套補償、獎勵以及政策資金扶持等方面工作，妥善解決好退出企業的困難和合理需求，依法維護企業的合法利益，不得通過規避有關法律、法規、規定來損害煙花鞭炮生產企業的權利。原桑植縣安監局根據當地政府會議紀要的要求，通過規避省、市安監部門實施煙花爆竹安全生產許可的程序規定，采取拖延不報再責令停產停業等簡單粗暴的處置方式，致使楓坪花炮廠無法繼續取得安全生產許可資格而被迫關閉。原桑植縣安監局的上述行為超出了法律、法規的授權范疇，違背了行政機關“法無授權禁止”的法治理念，也違背了行政機關依法行政、合理行政、誠實守信原則，實質上也是超越職權、濫用職權的違法行為，損害了楓坪花炮廠的合法利益，因此而造成的損失，應予賠償。

          二、關于本案經濟損失數額如何確定的問題。本案楓坪花炮廠提出賠償的主要依據為湖南德源資產評估有限責任公司出具的《評估報告》，本院對《評估報告》進行了全面審查。其一,《評估報告》是楓坪花炮廠自行委托評估,不屬于人民法院委托進行的司法鑒定,評估所依據的材料并未經質證,只能作為楓坪花炮廠提交的證據材料進行審查。其二，《評估報告》房屋及構筑物部分評估不屬實。房屋構筑物清查評估明細表載明，有工房129棟，磚木機構，建成年月為2005年6月30日，評估單價為900/㎡。經查，2005年6月瀏陽華泰煙花爆竹安全評估有限公司《安全現狀評估報告》載明工房57棟，與《評估報告》的129棟工房進行對照，1-57棟基本重合，考慮到原有廠房使用及生產活動的連續性，可以判定至少上述57棟工房建于2005年6月30日之前，《評估報告》以2005年6月30日為建設時間對1-57棟工房進行評估，明顯與實際情況不符。對照五雷山煙花爆竹有限公司工房500元/㎡的評估價以及張家界市2008年、2013年和2018年集體土地上房屋拆遷補償標準，《評估報告》將2005年和2005年前建設的磚木機構廠房按照900元/㎡評估實際投入價值，估價過高。綜合上述原因，《評估報告》的主要評估內容不符合證據的真實性、合理性要求，無法真實反映楓坪花炮廠的實際投入價值，本院不予采信。

          本案楓坪花炮廠單獨提起行政賠償訴訟應根據《行政訴訟法》第三十八條第二款“在行政賠償、補償的案件中,原告應當對行政行為造成的損害提供證據”的規定,對遭受的損失進舉證。楓坪花炮廠提交證明其經濟損失的《評估報告》,因不符合證據的真實性、合法性要求，不得作為確定其經濟損失的依據，其經濟損失無法確定,應承擔舉證不能的法律后果。但是,鑒于該廠已停產多年，當時的原材料、半成品已經流失或處置,原有廠房年久失修已有大面積毀損,機器設備、設施、原材料已不存在,楓坪花炮廠再次舉證證明其損失的可能性已不復存在,本案二審程序中委托司法鑒定對其損失進行評估已無可能。為保障企業和企業經營者的合法權益,對行政機關違法行為進行懲戒,促使行政機關依法行政,本案應根據《中華人民共和國國家賠償法》第三十六條以及《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》第九十八條“因行政機關不履行、拖延履行法定職責,致使公民、法人或者其他組織的合法權益遭受損害的,人民法院應當判決行政機關承擔行政賠償責任。在確定賠償數額時,應當考慮違法行為在損害發生過程和結果中所起的作用等因素”的規定,針對楓坪花炮廠的實際建設、經營情況及賠償請求,參照湖南省有關煙花爆竹企業整體退出的相關文件,就其直接損失進行綜合考量,酌情處理,依法作出賠償判決。同時,本案在確定直接損失時,還應審查該廠在失去生產許可資格停產停業后,是否積極采取措施減少損失,對于因沒有積極采取措施而擴大的損失以及未來可得利益的損失,不屬于應予國家賠償的損失,應不予賠償。按照上述裁量原則,本案楓坪花炮廠的損失項目及數額計算如下:

         1.固定資產損失。煙花鞭炮生產屬于特種高危行業,因安生產需要,楓坪花炮廠建于偏遠荒蕪之處,被迫停產后其固定資產無法再次利用,也無法進行相應處置,固定資產損失屬于應予賠償的直接損失。其一,2005年6月桑植縣官地坪鞭炮廠安全現狀評價報告載明，廠住占地面積72畝，廠房27棟，其固定資產為92萬元。該報告后來經過省、市安全生產監督管理部門審查,并經原審質證,內容客觀真實。省院再審判決據此認定官地坪鞭炮廠2005年申請生產許可時的固定資產規模約92萬元左右。2005年6月楓坪花炮廠安全現狀評估報告載明，其固定資產為20萬元，但廠區占地面積100畝，廠房57棟，相比官地坪鞭炮廠的規模可以認定楓坪花炮廠2005年申請生產許可證時的規定資產超過92萬元。其二《安全現狀評價報告》與《評估報告》中所記載的規定資產項目以及《求救報告》自述的固定資產數量存在一定差異,說明該花炮廠在三年持續經營期間存在擴大生產的情形,考慮到該廠為擴大生產增加固定資產投資以及固定資產生產性損耗,該廠停產停業時的實際固定資產價值應遠遠高于2005年6月的92萬元。其三,兩家煙花企業聯合提交《求救報告》所自述的企業資產規模為:楓坪花炮廠占地220畝,投資189萬多元,廠房83棟；官地坪鞭炮廠占地125.08畝，建廠房34棟。楓坪花炮廠的投資規模是桑植縣官地坪鞭炮廠的2倍，可以確定楓坪花炮廠的投資規模應在180萬元左右。最后,湖南省財政廳、湖南省安監局關于印發《湖南省落后煙花爆竹企業退出獎補資金管理辦法的通知》確定煙花企業最高115萬元/家爆竹企業最高57萬元/家的省級獎補標準,該獎補標準較為客觀，符合本省煙花企業實際情況。楓坪花炮廠名為鞭炮廠，實際為煙花企業，擁有煙花和爆竹兩條生產線，可以參照煙花企業退出時最高115萬元/家爆竹企業退出時最高57萬元/家的省級獎補標準確認其資產規模。根據上述分析論證,本院綜合考量實際情況及各類因素,確定楓坪花炮廠固定資產損失為172萬元。

          2.關于楓坪花炮廠的其他賠償請求問題。關于請求賠償投資辦廠的設備損失85900元，原材料損失20萬元及房屋租賃費用366400元的賠償請求,雖然該廠提供了相關數據,但并未提供相應證據予以佐證,對上述損失尚未完成舉證責任,可在完善證據后再行提起訴訟尋求救濟。關于土地租金、資產評估費,不屬于國家賠償的直接損失,本院不予支持。關于必得收益獎補獎金的賠償請求,本案已經參照獎補政策確定賠償其固定資產損失,上訴人楓坪花炮廠既要求按照實際資產投入和其他損失計算賠償金額,同時又要求賠償省級獎補資金,無事實和法律依據,本院不予支持。上訴人楓坪花炮廠在二審上訴請求中超出一審訴訟請求的賠償請求部分,可另行起訴。

          綜上,上訴人桑植縣應急管理局請求確認其并非本案適格被告、其行為與楓坪花炮廠的損失不具法律上因果關系、一審判決違反程序規定的上訴理由不成立,本院不予支持。依照《中華人民共和國行政訴訟法》第八十九條第一款第(二)項的規定,判決如下:

         一、撤銷湖南省桑植縣人民法院（2017）湘0822行賠初3號行政賠償判決書；

          二、上訴人桑植縣應急管理局于本判決生效之日起60日內向上訴人桑植縣洪家關楓坪花炮廠支付賠償金172萬元；

          三、駁回上訴人桑植縣應急管理局不予賠償的請求，駁回上訴人桑植縣洪家關楓坪花炮廠在一審中的其他賠償請求。

          本判決為終審判決。

審判長　鐘　強

審判員　唐亞平

審判員　陽　勇

二〇一九年五月二十九日

法官助理陳建琳

書記員王晶

附相關法律條文：

《中華人民共和國國家賠償法》第四條行政機關及其工作人員在行使行政職權時有下列侵犯財產權情形之一的，受害人有取得賠償的權利：

（一）違法實施罰款、吊銷許可證和執照、責令停產停業、沒收財物等行政處罰的；

（二）違法對財產采取查封、扣押、凍結等行政強制措施的；

（三）違法征收、征用財產的；

（四）造成財產損害的其他違法行為。

第三十六條侵犯公民、法人和其他組織的財產權造成損害的，按照下列規定處理：

（一）處罰款、罰金、追繳、沒收財產或者違法征收、征用財產的，返還財產；

（二）查封、扣押、凍結財產的，解除對財產的查封、扣押、凍結，造成財產損壞或者滅失的，依照本條第三項、第四項的規定賠償；

（三）應當返還的財產損壞的，能夠恢復原狀的恢復原狀，不能恢復原狀的，按照損害程度給付相應的賠償金；

（四）應當返還的財產滅失的，給付相應的賠償金；

（五）財產已經拍賣或者變賣的，給付拍賣或者變賣所得的價款；變賣的價款明顯低于財產價值的，應當支付相應的賠償金；

（六）吊銷許可證和執照、責令停產停業的，賠償停產停業期間必要的經常性費用開支；

（七）返還執行的罰款或者罰金、追繳或者沒收的金錢，解除凍結的存款或者匯款的，應當支付銀行同期存款利息；

（八）對財產權造成其他損害的，按照直接損失給予賠償。

《中華人民共和國行政許可法》第八條公民、法人或者其他組織依法取得的行政許可受法律保護，行政機關不得擅自改變已經生效的行政許可。

行政許可所依據的法律、法規、規章修改或者廢止，或者準予行政許可所依據的客觀情況發生重大變化的，為了公共利益的需要，行政機關可以依法變更或者撤回已經生效的行政許可。由此給公民、法人或者其他組織造成財產損失的，行政機關應當依法給予補償。

《中華人民共和國行政訴訟法》第十二條人民法院受理公民、法人或者其他組織提起的下列訴訟：

（一）對行政拘留、暫扣或者吊銷許可證和執照、責令停產停業、沒收違法所得、沒收非法財物、罰款、警告等行政處罰不服的；

（二）對限制人身自由或者對財產的查封、扣押、凍結等行政強制措施和行政強制執行不服的；

（三）申請行政許可，行政機關拒絕或者在法定期限內不予答復，或者對行政機關作出的有關行政許可的其他決定不服的；

（四）對行政機關作出的關于確認土地、礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂、海域等自然資源的所有權或者使用權的決定不服的；

（五）對征收、征用決定及其補償決定不服的；

（六）申請行政機關履行保護人身權、財產權等合法權益的法定職責，行政機關拒絕履行或者不予答復的；

（七）認為行政機關侵犯其經營自主權或者農村土地承包經營權、農村土地經營權的；

（八）認為行政機關濫用行政權力排除或者限制競爭的；

（九）認為行政機關違法集資、攤派費用或者違法要求履行其他義務的；

（十）認為行政機關沒有依法支付撫恤金、最低生活保障待遇或者社會保險待遇的；

（十一）認為行政機關不依法履行、未按照約定履行或者違法變更、解除政府特許經營協議、土地房屋征收補償協議等協議的；

（十二）認為行政機關侵犯其他人身權、財產權等合法權益的。

除前款規定外，人民法院受理法律、法規規定可以提起訴訟的其他行政案件。

第八十九條人民法院審理上訴案件，按照下列情形，分別處理：

（一）原判決、裁定認定事實清楚，適用法律、法規正確的，判決或者裁定駁回上訴，維持原判決、裁定；

（二）原判決、裁定認定事實錯誤或者適用法律、法規錯誤的，依法改判、撤銷或者變更；

（三）原判決認定基本事實不清、證據不足的，發回原審人民法院重審，或者查清事實后改判；

（四）原判決遺漏當事人或者違法缺席判決等嚴重違反法定程序的，裁定撤銷原判決，發回原審人民法院重審。

原審人民法院對發回重審的案件作出判決后，當事人提起上訴的，第二審人民法院不得再次發回重審。

人民法院審理上訴案件，需要改變原審判決的，應當同時對被訴行政行為作出判決。

《最高人民法院關于民事、行政訴訟中司法賠償若干問題的解釋》第十二條國家賠償法第二十八條第（七）項規定的直接損失包括下列情形：

（一）保全、執行過程中造成財物滅失、毀損、霉變、腐爛等損壞的；

（二）違法使用保全、執行的財物造成損壞的；

（三）保全的財產系國家批準的金融機構貸款的，當事人應支付的該貸款借貸狀態下的貸款利息。執行上述款項的，貸款本金及當事人應支付的該貸款借貸狀態下的貸款利息；

（四）保全、執行造成停產停業的，停產停業期間的職工工資、稅金、水電費等必要的經常性費用；

（五）法律規定的其他直接損失。

《最高人民法院關于審理行政許可案件若干問題的規定》第四條當事人不服行政許可決定提起訴訟的，以作出行政許可決定的機關為被告；行政許可依法須經上級行政機關批準，當事人對批準或者不批準行為不服一并提起訴訟的，以上級行政機關為共同被告；行政許可依法須經下級行政機關或者管理公共事務的組織初步審查并上報，當事人對不予初步審查或者不予上報不服提起訴訟的，以下級行政機關或者管理公共事務的組織為被告。

第十五條法律、法規、規章或者規范性文件對變更或者撤回行政許可的補償標準未作規定的，一般在實際損失范圍內確定補償數額；行政許可屬于行政許可法第十二條第（二）項規定情形的，一般按照實際投入的損失確定補償數額。