咨詢:<<安全生產法》中的主要負責人指的什么？包不包括實際控制人？而實際控制人的概念多見于上市公司，不是上市公司有沒有實際控制人？

應急管理部回復:全國人大常委會法工委與應急管理部共同編寫的《中華人民共和國安全生產法釋義》一書對此問題有所解釋。生產經營單位的主要負責人，對企業而言，不同組織形式的企業有所不同。《中共中央國務院關于推進安全生產領域改革發展的意見》規定，生產經營單位的法定代表人和實際控制人同為安全生產的的第一責任人。對于有限責任公司和股份有限公司，主要負責人應當是公司董事長和經理（總經理、首席執行官或其他實際履行經理職責的企業負責人）；對于非公司制的企業，主要負責人為企業的廠長、經理、礦長等企業行政“一把手”。回復單位: 政策法規司     回復時間: 2021-07-21

咨詢:《安全生產法》第五條規定并沒有對主要負責人范圍和數量進行界定。《山東省安全生產條例》第十一條指出主要負責人包括對本單位生產經營負有全面領導責任的法定代表人、實際控制人。《山東省生產經營單位安全生產主體責任規定》第六條指出“生產經營單位的主要負責人，包括董事長、總經理、個人經營的投資人以及對生產經營單位進行實際控制的其他人員””，請問主要負責人是設置其中一人還是這些主要領導必須都要取證？咨詢時間: 2021-04-17

回復:全國人大常委會法工委與應急管理部共同編寫的《中華人民共和國安全生產法釋義》一書對此問題有所解釋。生產經營單位的主要負責人，對企業而言，不同組織形式的企業有所不同。《中共中央國務院關于推進安全生產領域改革發展的意見》規定，生產經營單位的法定代表人和實際控制人同為安全生產的的第一責任人。對于有限責任公司和股份有限公司，主要負責人應當是公司董事長和經理（總經理、首席執行官或其他實際履行經理職責的企業負責人）；對于非公司制的企業，主要負責人為企業的廠長、經理、礦長等企業行政“一把手”。按照“規章解釋權屬于規章制定機關”的規定，《山東省生產經營單位安全生產主體責任規定》由制定機關負責解釋。回復單位: 政策法規司     回復時間: 2021-07-21

新《安全生產法》第五條規定，生產經營單位的主要負責人是本單位安全生產第一責任人，對本單位的安全生產工作全面負責。其他負責人對職責范圍內的安全生產工作負責。

那么，哪些人是生產經營單位的主要負責人？

生產經營單位的主要負責人，對企業而言，不同組織形式的企業有所不同。

根據《意見》的規定，生產經營單位的法定代表人和實際控制人同為安全生產的第一責任人。

法定代表人，是指依法律或法人章程規定代表法人行使職權的負責人。我國法律實行單一法定代表人制，一般認為法人的正職行政負責人為其唯一法定代表人。

對于公司制的企業，按照公司法的規定，有限責任公司(包括國有獨資公司)和股份有限公司的董事長是公司的法定代表人，經理負責“主持公司的生產經營管理工作”。

因此，有限責任公司和股份有限公司的主要負責人應當是公司董事長和經理(總經理、首席執行官或其他實際履行經理職責的企業負責人)。

對于非公司制的企業，主要負責人為企業的廠長、經理、礦長等企業行政“一把手”。如《全民所有制工業企業法》規定、企業實行廠長(經理)負責制，廠長是企業的法定代表人，對企業負有全面責任。

實際控制人，通常指雖不是企業的法定代表人或者股東、但通過投資關系、協議或者其他安排，能夠實際支配公司行為的人。

在一般情況下，企業法定代表人由董事長或總經理擔任，也是企業實際控制人。

但是，一些企業特別是一些中小企業的法定代表人背后往往另有實際控制人，他們對企業的重大事項有最終的決策權。

其他負責人是指主要負責人以外的有關負責人員，比如生產經營單位一把手以外的副職等人員。

要特別注意以下幾點：

1、主要負責人必須是生產經營單位開展生產經營活動的主要決策人，享有本單位生產經營活動包括安全生產事項的最終決定權，全面領導生產經營活動。例如，生產經營單位的重大生產經營事項應由董事會決策的，那么董事長是主要負責人，個人投資生產經營單位的投資人是主要負責人。

2、主要負責人必須是實際領導、指揮生產經營日常活動的決策人。一般情況下，生產經營單位的主要負責人是其法定代表人，但是某些公司制企業，特別是一些特大集團公司的法定代表人往往與其子公司的法定代表人同為一人，他不負責企業日常的生產經營活動和安全生產工作，通常是在異地。在這種情況下，那些真正全面組織、領導生產經營活動和安全生產工作的決策人就不一定是集團董事長，而是總經理或者其他人。還有一些不具備企業法人資格的生產經營單位不需要并且也不設法定代表人，這些單位的主要負責人就是其資產所有人或者生產經營負責人。

3、主要負責人必須是能夠承擔生產經營單位安全生產全面導責任的決策人。當董事長或者總經理長期缺位(因生病、學習等情況不能主持全面領導工作)時，將由其授權或者委托的副職或者其他人全面主持生產經營單位的工作，如果在這種情況下發生安全生產違法行為或者生產安全事故需要追究責任時，將長期缺位的董事長或者總經理作為責任人既不合情理又難以執行，只能追究其授權或者委托主持全面工作的實際負責人的法律責任。

4、主要負責人對本單位的安全生產工作全面負責。安全生產工作是生產經營單位管理工作中的重要內容，涉及生產經營活動的各個方面，必須要由“一把手”統一領導，統籌協調，負全面責任。此次修改安全生產法，增加規定生產經營單位的主要負責人是本單位安全生產的第一責任人，就是要突出和強調主要負責人的責任。生產經營單位可以安排其他負責人協助主要負責人分管安全生產工作，但不能因此減輕或免除主要負責人對本單位安全生產工作所負的全面責任。生產經營單位的安全生產不僅關系到本單位從業人員的人身安全和財產安全，還可能影響社會公共安全。生產經營單位的主要負責人對安全生產全面負責，不僅是對本單位的責任，也是對社會的責任。按照本法第21條和第23條的規定，生產經營單位的主要負責人對本單位安全生產工作所負的職責包括：建立健全并落實本單位全員安全生產責任制，加強安全生產標準化建設；組織制定并實施本單位安全生產規章制度和操作規程；組織制定并實施本單位安全生產教育和培訓計劃；保證本單位安全生產投入的有效實施；組織建立并落實安全風險分級管控和隱患排查治理雙重預防工作機制，督促檢查本單位的安全生產工作，及時消除生產安全事故隱患；組織制定并實施本單位的生產安全事故應急救援預案；及時、如實報告生產安全事故；保證本單位應當具備的安全生產條件所必需的資金投人等。主要負責人因不履行上述職責或者履職不到位，導致發生生產安全事故的，應當承擔相應的法律責任。

安全生產法修改后37個亮點解析

一、修改的必要性

現行的《中華人民共和國安全生產法》修改于2014年（以下簡稱原安法，這次修訂的稱新安法），到現在形勢發生了很大變化，出現了一些安全生產的新特點，同時黨中央國務院和中央領導更加重視安全生產，也提出了一些新的要求。而原有的安全生產法已經有些不再適合安全生產的新形勢和新要求，進行再次修改！

主要因素有：

1.機構改革。原安全生產監督管理總局改為應急部，法律中相應的執法部門也應該從安全生產監督管理部門改為應急管理部門。

2. 《中共中央國務院關于推進安全生產領域改革發展的意見》（以下簡稱《意見》）發布并實施，全面部署了安全生產方面的工作任務，包括安全監管監察體制的改革、健全法律法規體系等要求，需要相應的法律支持。

3.習近平總書記重視安全生產，關愛人民群眾的生命健康，對安全生產做出了一系列批示指示，為了領導指示更好的貫徹實施，需要將其寫入法律條文。

4.經濟的發展，生產方式的轉變，生產力的提高。一些新業態、新材料、新工藝、新技術的發展，以及一些新的生產組織和管理模式的變化，都給安全生產帶來了一些新的挑戰和機遇，原法律也有相應的不適應之處，需要補充修改完善。

二、貫徹習近平重要指示精神，加強體制機制建設

1.加強黨的領導

增加了，“安全生產工作堅持中國共產黨的領導。”

短短一句話，是歷史性的、里程碑的重大事件，充分說明了黨對安全的重視，預示著安全生產問題的根本性轉變。

在我國行政法規中，很少提到黨的領導，包括環境、安全以及經濟方面的法律。

但事實上，我們國家的體制是黨領導一切，各級都是黨委領導，沒有黨的領導，沒有各級各部門各單位書記的支持，安全搞不好。因為安全生產涉及很多大事，比如組織機構，職務任命，發展方向，輿論主導，甚至大額預算等，這些都是市長定不下來的，必須書記點頭。

2.安全發展理念

將原來安全發展改為理念，在此基礎上增加了“堅持人民至上、生命至上，把保護人民生命安全擺在首位，”這句話出自黨的十九屆五中全會上《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二〇三五年遠景目標的建議》。

“人民至上、生命至上”，2017年，黨的十九大報告提出：“樹立安全發展理念，弘揚生命至上，安全第一的思想。習近平在2020年5月22日，參加十三屆全國人大三次會議內蒙古代表團審議時的講話，以后在很多場合，他都深入闡述了這一觀點，這也成為了近兩年我國抗擊新冠疫情中貫穿始終的一個主導思想。

“把保護人民生命安全擺在首位”，也是習近平同志的一貫思想。早在2013年6月6日，針對當年上半年全國多個地區接連發生多起重特大安全生產事故，造成重大人員傷亡和財產損失的問題，習近平指出，人命關天，發展決不能以犧牲人的生命為代價。這必須作為一條不可逾越的紅線。

這里，首先表明了安全生產工作的承繼和發展。因為安全發展，是前任領導人科學發展觀的產物，是對于安全和發展的一種辯證思維或者說理念，應該予以發展光大。

其次，這些話充分表達了黨和國家領導對于人民生命安全的重視，已經把這點放到了超越一切的一個至高無上的地位，一個真正的安全第一，沒有并列。發展的目的是為了人民的幸福，發展過程中可以有很多代價，但絕不以人民的生命作為代價。

還有，對于生命的敬畏和尊重，是最基本的人權，也是現代文明的標志。人沒有貴賤之分，每一個生命都有存在的價值和獨立的尊嚴，這就是最基本的人和人的權利。

三、安全生產責任體系

1.三個必須

這次安全生產法最大的亮點就是將“管行業必須管安全、管業務必須管安全、管生產經營必須管安全。”（以下簡稱“三個必須”）寫入法律。

“三個必須”這是習近平同志批示的原話，最早見于習近平同志2013年11月24日關于青島“11.22“爆炸事故的講話，以后在《中共中央國務院關于推進安全生產領域改革發展的意見》也作為安全生產的原則提出。主要是為了解決安全監管體制問題，要求在2020年，安全生產監管體制基本成熟。

這里有兩個層次，一是對于政府部門管理的問題，新安法第十條提出 “交通運輸、住房和城鄉建設、水利、民航等有關部門依照本法和其他有關法律、行政法規的規定，在各自的職責范圍內對有關行業、領域的安全生產工作實施監督管理” 。這也部門一般稱之為行業領域的主管部門，要求在其管業務和生產經營活動時候，必須管安全。

三個必須的第二個層次是對于企業。依據三個必須的原則，新安法也對企業負責人安全責任給予明確，如在第五條指出企業“主要負責人是安全生產第一責任人”，“其他負責人對職責范圍內的安全生產工作負責”。按照現在我國多數企業的管理體制，企業領導層設有分管安全和分管工藝、設備、購銷、人事等不同方面的負責人，同時還設有安全環保部門和其他部門，很多情況下，一說到安全，主要負責人往往認為就是分管安全的負責人以及安全環保部門的事情，其他負責人和部門干脆不管，這種管理模式下前者肯定管不好。所以正確的應該是安全的各個方面應由分管領導和各個部門負責，在其管相關業務工作時候，同時管自己業務范圍內的安全。如管設備的，應該管設備安全，管財務的，要保障安全的經費來源，管人事的，要保障人員的安全素質和安全準入。主管安全的負責人和安全環保部門僅僅應該起到上下溝通、協調組織和監督的作用，主要工作應該是監督和督促各個部門履行自己業務范圍內的安全職責。

三個必須是我們國家安全生產管理體制中分工負責的原則。也就是按照黨政同責、一崗雙責、齊抓共管的原則落實安全管理責任，要求各行業、各領域、各部門及其所有人員都要對自己工作職責范圍內的安全生產負責。

2. 部門職責的劃分

按照“三個必須”的原則，現在在安全生產法中政府安全監管有兩類部門，一類是應急管理部門，一類是其他行業領域主管部門，稱之為有關部門。兩類部門統稱為負有安全生產監督管理職責的部門。

新安法第十條提出兩種監督管理，一種是由應急管理部門負責的“綜合監督管理”，另一種是有關部門負責的“監督管理”。兩種監管源于黨中央《意見》第（五）條提出的綜合監管與行業監管。根據通常理解，“監督管理”、“行業監管”屬于直接監管，綜合監管屬于間接監管，即通過直接監管部門監管。新安法指出了“交通運輸、住房和城鄉建設、水利、民航等有關部門”為直接監管的部門，關鍵是“等”的范圍，按照三個必須提出的行業、業務、生產經營主管部門，應該還包括教育、衛生、體育、文化、農業、林業、商業、城市管理以及工業主管部門，自然也應該有環保、特種設備、食品藥品、國土資源等主管部門。事實上，最近一次劉鶴副總理的講話就提出：各有關部門要積極承擔起三個必須安全監管責任，分兵把口形成合力。應急管理部門要牽頭開展化工礦山等整治工作，住建部門要牽頭開展燃氣管道整治工作，工信部門牽頭開展各類工業園區整治工作，能源部門牽頭開展長輸油氣管道、化學儲能電站，交通運輸部門牽頭開展規劃性運輸，水路、陸路運輸，鐵路局牽頭開展鐵路整治工作。

那么，作為綜合監管部門的應急管理部門有沒有直接監管的責任呢？不管是安全生產法還是黨中央《意見》都沒有寫，但是在國務院新聞辦召開的新安法發布會上，應急管理部宋元明副部長說“也有直接監管的行業，比如冶金、有色、建材、輕工、紡織、機械、煙草、商貿這八大行業，還有危化品、煙花爆竹等，這都是我們應急管理部直接監管的”。顯然，為安全生產的大局著想，對國家和人民擔當，應急管理部精神可嘉。

3.各級政府部門的具體分工

由于我國管理體制的復雜性和體制改革的不斷進展，部門之間具體明確的分工很難。考慮到有些職責不清的地方，新安法新增第十五條，要求“縣級以上各級人民政府應當組織負有安全生產監督管理職責的部門依法編制安全生產權利和責任清單。”實際上，就是將省級以下負有安全生產監管職責的部門的具體分工放到地方政府和部門。當然，分工原則除了三個必須，還有就是責權利相統一的原則，是權力和責任清單，部門的權力和責任應該完全對應。

4.強制性國標的分工

與我國標準化體制改革相適應，新安法新增第十二條，提出安全生產強制性國家標準的分工。即有關部門提出和技術審查等，應急管理部統籌立項計劃，標準主管部門立項、編號和發布。由此糾正了目前在標準化工作中政出多門的現象。

注意這里是強制性的國家標準，不包括非強制性國標，也不包括行業標準、團體標準和地方標準。

5. 開發區、工業園區、港區、風景區的要求

新安法第九條在原來鄉鎮政府和辦事處職責中增加了開發區、港區、風景區的要求，“應當明確負責安全生產監督管理的有關工作機構及其職責”，包括對企業進行“監督檢查”，協助上級或自己按照授權履行安全監管職責。

這里有兩個意思：

首先是地方經濟發展中，許多新設立的開發區、港區、景區等管理體制不健全，管理機構性質不甚清楚，如設立的這類區的管委會很多不明確是行政機關還是事業單位，有些還和區的開發公司或招商公司在職責和業務方面形成政企不分的局面。這里，就是考慮到這種情況，新安法規定不管管委會是什么性質，什么體制，一定要有安全管理機構并承擔職責，以避免政府安全管理的空白。

其次，我們國家的法律體系中，許多執法權設在縣級以上政府，鄉鎮以下和這類開發區等區的監管和執法權不明確，相應容易形成監管的空白。所以這里明確了這些區的執法權限，即監督檢查（執法監察），按照上級授權監管（如行政審批和許可等），或協助上級監管。

第三，這類區中安全至關重要的是化工園區，這些園區風險集中，安全管理任務重，政府監管不可或缺。這里，也是針對目前化工園區安全監管的薄弱環節，確定的政府職責。

6.部門的安全風險與評估論證機制

新安法第八條新增了有關部門“建立完善安全風險評估與論證機制，按照安全風險管控要求，進行產業規劃和空間布局”。根據其業務性質，可以認為這些部門主要是指規劃和國土資源等部門，結合本條第一款新增安全規劃與空間規劃的相銜接，可以理解為要求這些部門在規劃和空間布局時候要進行安全風險評估或論證。這點不同于現行的只有在項目落地或項目審批階段才開始考慮安全。進一步表明了黨和國家在安全方面關口前移的主導思想。

7.政府和企業的安全責任

一段時間內，安全生產的主體責任爭論非常激烈，有說企業、有說政府、也有說政府和企業兩個主體責任。由于思想的不明確，也由于當時在政府監管中存在管的太多、太細，導致企業喪失了安全生產的主動權和自主權，企業安全生產的機制體制難以形成和運行，企業安全生產的責任難以落實。所以2014年安全生產法修改中明確了企業安全生產的主體責任。這種強調和明確非常必要，對于企業安全生產的積極性和主動性，對于企業安全生產的機制體制建立完善和運行有很大的積極意義。由此促成了這些年我國安全生產形勢的逐年好轉。

但同時，關于政府監管的定位一直沒有定論，部門職責不清，如何才能夠依法依規準確的履行安全監管責任，甚至要不要履行安全監管責任也有爭論和猶豫。這一次安全生產法在原來企業主體責任的基礎上增加了政府監管責任，明確要求深化和落實政府安全監管責任。這就明確了政府和企業在安全生產中的定位，明確了兩個責任之間的關系。即在安全生產中企業仍然是主體責任，而政府也應該履行監管責任，不能缺位。顯然，這也是一個責任的主次關系，并未沖淡企業的主體責任。

8.全員安全生產責任制

依據三個必須的原則，新安法在所有出現安全生產責任制的地方都增加了“全員”，明確了全員的安全生產責任制，如第四條、第二十一條、第二十二條，包括新提出的平臺經濟的安全管理。也就是說全員的安全責任制已經作為法律的強制性，強調企業每一個人都有安全的法律責任，并且要明確具體的責任和考核標準，對于落實情況進行嚴格的監督考核，這樣，安全再也不是少數人的事了。同時在第五十七條在規章制度和操作規程前邊增加崗位責任制，這樣企業最重要的安全資料應該增加一厚本，就是全員的責任制。

9.企業內部的安全生產責任

新安法明確了企業內部主要人員的安全生產責任，包括主要負責人是安全生產第一責任人，對安全生產工作全面負責，并且在第二十一條中明確提出七條應該履行的職責。

新安法首次提出其他負責人對職責范圍內的安全生產工作負責。（第五條）這些其他負責人應該是指除分管安全的負責人以外的其他分管業務的負責人，如分管人事、財務、工藝、設備、供應等，這些人員對自己分管工作范圍內的安全生產負責，也是三個必須的體現。

新安法第二十五條明確了安全生產管理機構和安全生產管理人員的具體責任。同時首次提出“生產經營單位可以設置專職安全生產分管負責人，協助本單位主要負責人履行安全生產管理職責。”依照這條規定，分管安全的負責人在安全工作方面是協助主要負責人，而不是單獨負責。而安全生產管理機構和管理人員的主要工作是參與或配合主要負責人負責的一些具體工作，同時對本單位安全生產工作進行監督檢查和督促整改。

10.危險作業的安全要求

新安法第四十三條沿襲了危險作業的提法，但增加了動火、臨時用電作業。要求這些危險作業時候，要安排專人進行現場安全管理。

危險作業也叫特殊作業，也是通常說的八大作業，其特殊就在于其作業的危險性大，作業環境、時間、條件一直在變化，安全管理難度大。對于危險作業的管理，我們國家由來已久，但一直沒有統一。包括其范圍，要求等等。目前只有一個國標《化學品生產單位特殊作業安全規范》（GB:30871-2014）規定了化工企業危險作業的范圍和操作要求。所以新安法規定危險作業應由應急管理部門會同有關部門來規定。

四、安全生產措施方法的發展創新

新安法充分體現了我國法制建設的發展和創新，提出一些新的有力的措施保障安全生產，其中有些是目前正在做的行之有效的，現在以法律的形式確定更有利于實施。

1.資金支持

新安法多處提出了對于安全生產的資金保障措施：在第四條提出企業要“加大對于安全生產資金、物資、人員的投入保障”，在第八條中要求各級政府將“加強安全生產基礎設施建設和安全生產能力建設所需經費列入本級預算”，加上原來案發已經有的要求主要負責人保證本單位安全生產投入的有效實施，以及安全生產費用提取的規定。這樣就從制度上、渠道上以及責任方面明確了安全生產的資金來源和保障措施。

2.安全生產責任險

這次新安法最主要的亮點是安全生產責任險的強制執行。

安全責任險的兩個背景情況：

一是原來的工傷保險，本來也應該用于工傷事故的預防，但由于機構改革，工傷保險歸人力資源部門管理。由于管理體制問題，這些資金大多用于工傷事故以后對于傷殘人員的賠償，用于事故的預防和安全生產渠道不很暢通，數量也往往不能滿足需要。所以需要一個專門用于安全生產的保險資金來源。

二是根據國家有關部門要求，原來很多企業實施安全風險抵押金。當時的形成是為了鼓勵企業的管理層搞好安全生產，將其作為獎懲的資金運用。但是，這些資金的主要投入方向還不是安全生產的基礎設施和各項措施。所以2017年《中共中央國務院關于推進安全生產領域改革發展的意見》要求：取消安全生產風險抵押金制度，建立健全安全生產責任保險制。

所以，安全責任險的主要目的是安全生產的資金投入渠道。

安全生產責任保險的保障范圍，不僅僅包括本企業的從業人員，還包括第三方的人員傷亡和財產損失，以及相關救援救護、事故鑒定、法律訴訟等費用。最重要的是安全生產責任保險具有事故預防的功能，保險機構必須為投保單位提供事故預防的服務，幫助企業查找風險隱患，提高安全管理水平。

當然，由于保險領域與生俱來的信用特征，推行安全生產責任險，也是建立安全生產信用體系的一個重要組成部分。

3.信用體系

新的安全生產法對于保留了原安法關于信用體系的內容，但新增了很長一段對于該體系的具體要求，包括：

1）對象從單位擴展到個人

新安法對于失信的懲戒對象從原來的單位擴展到“有關從業人員”，增加對個人的震懾力和懲罰，包括個人罰款和信用懲戒、行業禁入等等。

2）失信行為更廣泛及時的通告和公告和懲戒

新安法對于公告要求“及時”，對于受到行政處罰的要在三個工作日內曝光，在二十個工作日內通過企業用用信息公示系統向社會公示。

3）具體的懲戒措施

新安法對于政府部門規定了更加詳細的懲戒措施，包括“加大執法頻次、暫停項目審批、上調有關保險費率、行業或者職業禁入等，并要求向社會公示。

4.重大危險源的部門共享

新安法第三十八條，在重大危險源在原來在應急管理部門備案的基礎上，還要求通過相關信息系統實現和有關部門共享。

5.嚴厲的舉報制度

第七十一條更加明確舉報的處理部門和職責，為防止部門之間的推諉應付，強調如果不是本部門處理的，要移交其他部門。對于涉及死亡的，是政府組織核查，不是部門。顯示重視，也避免有些部門人員參與隱瞞事故等。

6.心理學和行為科學

新安法增加了“關注從業人員的生理、心理狀況和行為習慣”，提出了“心理疏導和精神慰藉”的要求。這是安全生產的所有相關法律中第一次將心理和行為寫入。也是安全科學向更高層次發展的一個標志。研究表明，在所有的工傷事故中，90%是由于人的失誤造成，其中心理和行為習慣占了很大比例。所以，用心理學和行為科學來研究人的安全行為，借助心理學和行為科學手段解決作業人員的相關問題，是減少和避免事故發生的最有效手段和最短途徑。

7.新興行業的安全

近幾年隨著經濟社會的發展，一些新興行業得以迅猛發展，如各種平臺、網購、快遞，如百度、京東、淘寶、美團等，還有“農家樂”，既涉及到旅游，也涉及到餐飲，還涉及到農業農村。這些屬于新興行業，但也算是生產經營單位，屬于安法調整范圍。

因此，新安法對于這些新興行業領域提出了一些安全生產要求，包括第四條中的全員安全生產責任制，從業人員的安全教育和培訓等。

同時，在政府監管方面，新安法第十條規定，這些新興行業領域的安全監管職責不明確的，由縣級以上地方人民政府按照業務相近的原則確定監督管理的部門。由此也防止了部門之間互相推責而形成監管的“盲區”。

8.安全生產新問題的應對

對近幾年生產安全事故中暴露的一些新問題，新安法做出了一些有針對性的規定，如在第三十六條規定：“餐飲等行業的生產經營單位使用燃氣的，應當安裝可燃氣體報警裝置，并保障其正常使用。”在第四十九條新增施工項目安全管理，不得“不得倒賣、出租、出借、掛靠或者以其他形式非法轉讓”等。主要是我國工程領域這種現象很普遍，已嚴重危及安全生產。所以新安法強調對于高危行業禁止，并且在后邊103條有相應罰則。

9.雙重預控和安全生產標準化

這兩項工作與職業安全健康管理體系和HSE

管理體系類似，都是偏重于企業安全方面的管理體系。也都是這些年實踐證明行之有效的安全生產的管理方法，也都是近年來國家一直在倡導推行的。但是，這兩項工作的分別的意義和區別，是否應該強制性推行，一直有爭論。

盡管二者都有在管理方面的重合和緊密關聯，但還是各自有所側重的。

標準化是源于管理體系，實際上本來是職業安全健康體系的簡化版，本來適用于一些中小企業不太適合體系較為復雜的結構和龐大的系統，是一種適合我國大部分企業的行之有效，簡便易行的安全生產管理體系或模式。只是在后期演變過程中，結合我國現行的安全許可制度，增加了若干安全方面的基礎硬件要求。當然，其側重的仍然是管理方面的一個體系，其運行依然是按照通用的以PDCA循環為特征的體系。

雙重預控側重的不是體系，而是安全生產工作的兩個關口，或者說是預防生產安全事故的兩方面的重要內容。即在正常情況下對于風險的識別、分級與控制，以及在形成隱患以后即非正常情況下對于隱患的排查和治理。

原安法和《意見》中都提到，企業要“推進安全生產標準化建設”，沒有強制的意思。

盡管原安法四十八條提的是“國家鼓勵生產經營單位投保安全生產責任保險”，但在《意見》中要求高危行業領域（危險物品、礦山等行業，新安法中有變化）“應當投保安全生產責任險”，同時在后邊的罰則中也有相應的處罰數額。顯然，屬于強制性的表述。

新安法第四條要求生產經營單位“構建安全風險分級管控和隱患排查雙重預防體系”，并在后邊的罰則中對于未能建立制度和采取管控措施的給予相應處罰。顯然屬于強制性要求。同時把“安全生產標準化建設”從“推進”改為“加強”，表明了力度加強，但也不屬于強制性表述，同時后邊也沒有相應的處罰措施。

所以，標準化和雙重預控，其側重點和作用不盡相同，在新安法中的要求也不同。

需要注意一點和現行做法不一樣，在提到雙重預控和標準化的時候，都是要求企業創建，而沒有提到第三方的任何機構，也沒有提到相關的評審、組織、咨詢服務，也沒有提到相關機構和人員資質。這表明了這項工作完全是企業自主行為，沒有給任何部門設立機構和人員資質的理由，也避免了第三方給企業增加額外的負擔的可乘之機。

10.事故救援的新思想

新安法在事故救援和處理方面一個突出特點就是對于人的保護和人的生命的價值體現。

第五十四條新增對于生產經營單位發生事故以后的兩處：

一是“應當及時采取措施救治有關人員”。體現生命至上，先救人，然后才是救物，或其他報告什么的。目前這一點很多應急預案中不甚清楚。

此外，對于現場人員，出事以后也應該確定首先撤離的原則，首先保障自身安全，其次才是別的。恰如在飛機上的佩戴氧氣面罩所告誡的，在幫助別人之前首先要自己戴好面罩。

二是事故受害者除工傷保險外，還有獲得民事賠償的權利。這里去掉了原安法“向本單位提出”的限定詞，意味著受害者可以多渠道提出賠償訴求。

11.應急救援系統與預案

新安法第七十九條明確了各級政府及其部門在應急救援體系中的分工合作，即應急管理部門統一協調指揮，并建立全國統一的應急管理系統，各部門和地方政府建立自己行業領域和地方的系統，各個系統之間互聯互通、信息共享。

第八十條新增了“鄉鎮人民政府和街道辦事處，以及開發區、工業園區、港區、風景區等應當制定相應的生產安全事故應急救援預案”要求。從而避免了現行預案體系的不完整。

12.事故后整改的評估

新安法在第八十六條首次提出對于事故處理以后整改情況的評估，要求“負責事故調查處理的國務院有關部門和地方人民政府應當在批復事故調查報告后一年內，組織有關部門對事故整改和防范措施落實情況進行評估，并及時向社會公開評估結果；對不履行職責導致事故整改和防范措施沒有落實的有關單位和人員，應當按照有關規定追究責任。”

這一條內容基本上是黨中央《意見》中要求“建立事故暴露問題整改督辦制度”的原話。將其寫入法律，更有利于該項制度的事實，也確保了出事故的單位和人員能夠深刻吸取教訓，切實落實整改和防范措施建議，防范同類事故再次發生。

評估部門是負責事故調查處理的部門。事實上，應急管理部從2018年開始就多次組織了這項工作，取得了良好效果。今年3月份，以國務院安委辦文件正式印發了《生產安全事故防范和整改措施落實情況評估辦法》。《辦法》中對評估主體、評估內容、工作方式、問題處理等方面都作了明確規定。

13.風險和隱患的管理

新安法突出了安全生產中風險和隱患的管理，除了雙重預防機制的提出以外，還新增了以下內容：

1）企業隱患的公開

新安法突出了企業員工對于安全狀況和隱患的知情權，第四十一條，要求企業排查的事故隱患通過職工大會、信息公示欄等多種形式公開并且向有關人員通報。這最主要是有關人員對于安全和風險的知情權，有利于采取措施保障自己和他人的安全，消除隱患。

2）重大隱患報告制度 

明確重大隱患報告制度，不僅是企業報告，也要求有關部門將重大隱患納入相關信息系統。

14.舉報的處理

新安法要求各級政府和有關部門更加嚴肅的對待安全生產違法行為的舉報。在第七十七條規定除了原有的舉報電話、郵箱以外，還要建立“網絡舉報平臺”。同時對于不屬于本部門職責的，要進行移交。

同時要求對于涉及人員死亡的，由政府而不是部門組織核查處理。

15.檢察院單獨起訴

新安法在第七十四條新增檢察院單獨起訴的條款，規定“因安全生產違法行為造成重大事故隱患或者導致重大事故，致使國家利益或者社會公共利益受到侵害的，人民檢察院可以根據民事訴訟法、行政訴訟法的相關規定提起公益訴訟。

注意這里不僅是事故，也包括未造成事故之前的重大事故隱患。新安法都表明可以直接起訴。

五、加大處罰力度

1.聯合懲戒方式

新安法對于安全評價、認證、檢測等中介機構違法行為的罰款力度增加，同時采用了聯合懲戒方式，即對“機構及其直接責任人員，吊銷其相應資質和資格，五年內不得從事安全評價、認證、檢測、檢驗等工作；情節嚴重的，實行終身行業和職業禁入。”

對于嚴重違法被關閉的生產經營單位主要負責人，也是在大大加重罰款數額的基礎上，實施行業禁入，“五年內不得擔任任何生產經營單位的主要負責人；情節嚴重的，終身不得擔任本行業生產經營單位的主要負責人”。

2. 新增處罰事項

新安法新增一些處罰事項，如第九十七條，未按照規定配備注冊安全工程師的；第九十九條“關閉、破壞直接關系生產安全的監控、報警、防護、救生設備、設施，或者篡改、隱瞞、銷毀其相關數據、信息的”、“餐飲等行業的生產經營單位使用燃氣未安裝可燃氣體報警裝置的。”；第一百零一條，未對重大危險源定期檢測的、以及在風險預控和隱患排查雙重預控中的違法事實；第一百零三條高危行業在施工項目安全管理方面的違法現象；第一百零七條，不落實崗位安全責任；第一百零九條，高危行業未投保安全生產責任險等。

3.罰款金額更高

新安法普遍大幅度提高了罰款數額，粗算有8處罰款增加1倍以上，只有第一百零二條取消了發現事故隱患未整改的對于單位的罰款，增加了對于造成隱患責任人的處罰數額。

4. 違法行為以后直接處罰

將原安法中大量的逾期未改正、拒不執行以及可以處的罰款前提全部改為違法行為發生以后直接罰款，粗算共有八處這樣的表述；同時新增的四處違法罰款也是發現違法事實后的直接罰款。至此，安全生產法規定的違法行為發生以后，全部是在要求整改的同時，直接處以罰款。而不是以逾期未整改等前提，也沒有“可以”“不可以“的選擇項。

5.未整改的連續計罰

對于違法行為新安法采取了更加整改要求，對于違法后拒不整改的，可以責令停產停業整頓，并且可以按日連續計罰。

一些重要的政府安全工作事宜

這些年我們法制建設的一個重要工作，就是將領導指示講話精神轉化為法律。只有這樣，才能夠以法律強制的手段，更好的貫徹執行。