作者｜吳曉林 南開大學周恩來政府管理學院（本文不代表我方立場）

近期，疫情考驗之下的城市治理能力，再次成為熱議話題。特大城市疫情為何防不勝防？特大城市管理中真正致命的問題是什么？如何在做好疫情防控的同時，盡可能保持城市正常運轉、減少對社會經濟和人民生活的不利影響？這些問題仍有討論和研究的必要。

本文指出，中國特大城市在風險防控上普遍采用屬地管理體系，在這一體系下，“小事不出社區、大事不出街道、矛盾不上交”成為默認原則，風險防控問題往往實施“一票否決”。這一體系具有雙重影響：一方面，在日常風險排查時“責任明確”，有利于快速識別風險，在風險發生后快速響應；另一方面，風險擴散并非以人為的行政區劃為界，特別在面對彌散性的重大突發風險時，以行政區劃為載體的屬地管理體系往往缺乏靈活、有力的行動，突出表現為三種“空間脆弱性”：一是行政區劃規模偏大，風險治理超載，造成基層的巨大壓力；二是行政區與管轄權不統一，存在管理真空地帶，以至于出現相互推諉、扯皮乃至“三不管”等不良現象；三是風險跨區域擴散，單個行政區往往難以有效應對。

針對這些脆弱性，作者提出，有必要超越轄區思維，重構社區、政區、跨區的三圈空間治理：一是基于人居安全需求，推動社區安全場景營造，提升社區空間的韌性；二是基于人口密度和規模做好行政區劃，優化風險防控的空間和資源；三是基于安全風險類型，推動跨域治理，提升風險防控的跨域協同能力。

本文原載《學海》2021年第5期，原題為《特大城市風險防控的“屬地責任”與空間治理——基于空間脆弱性視角的分析》，僅代表作者觀點，供諸君思考。

問題的提出

改革開放以來，中國經歷了快速城鎮化的過程，產生了一批人口規模巨大的城市。2014年，國務院發布的《關于調整城市規模劃分標準的通知》規定：城區常住人口500萬到1000萬的城市為特大城市，城區常住人口在1000萬以上的城市則為超大城市。

根據國家統計局公布的數據，我國共有7座超大城市，分別為上海、北京、深圳、重慶、廣州、成都、天津；特大城市的數量則達到14個，分別為武漢、東莞、西安、杭州、佛山、南京、沈陽、青島、濟南、長沙、哈爾濱、鄭州、昆明、大連等。也即，中國特大以上城市（以下均統稱為“特大城市”）已經達到了21座。

在2020年，21座特大城市的建成區面積為17279.52平方公里、占全國國土面積的0.18%，城區人口占全國人口的14.4%，占全國城鎮人口的22.5%，GDP總額達到333535.71億元、占全國GDP的32.9%。未來幾年，合肥市、長春市、石家莊市、蘇州市等有可能通過各種形式進入特大城市行列。這意味著特大城市將承載更多的人口，并且貢獻全國一半以上的GDP。特大城市的空間規模、人口體量、發展能級巨大，在經濟版圖、政治版圖中占據極為重要的位置。

近年來，自然災害類風險（如地震與洪災等）、事故災難類風險（如安全事故等）、社會安全類風險（如社會沖突等）、公共衛生風險（如非典、新冠疫情等）頻頻出現，引起了人們對特大城市公共安全的擔憂。特大城市處于風險的前沿地帶，是落實國家安全和抵御風險的重要單元，如果做不好風險防控，就可能發生更大的危機，造成難以估量的損失。

2020年9月8日，總書記在全國抗擊新冠肺炎疫情表彰大會上指出：“要完善城市治理體系和城鄉基層治理體系，樹立全周期的城市健康管理理念，增強社會治理總體效能。”黨的十九屆五中全會提出“要大幅提升城市科學化、精細化、智能化治理水平，切實提高特大城市風險防控能力”。《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035年遠景目標綱要》對統籌發展和安全作出戰略部署，并提出建設“韌性城市”的重大議題。

空間規模是特大城市風險集聚的重要變量，因為規模體量更大、人口結構更復雜、流動性更高，特大城市呈現出風險密集性、連鎖性、疊加性等特點，成為潛在的風險積聚中心，風險一旦發生便往往難以控制。

但是，在城市擴張過程中，城市往往被設計為各種建筑、資源和人口的“空間裝置”，缺乏應對風險、限制風險的準備，這加劇了風險防控的壓力。一些研究盡管主張調整政區空間以應對風險，但是卻忽略了一個現實——空間僅是風險防控的一種變量，在空間和風險防控效果之間還存在著“空間脆弱性”（反過來就是空間韌性）這個作用中介。在風險防控過程中，中國特大城市普遍采用以區劃空間為基礎的屬地管理體系。發掘屬地管理體系“脆弱性”對風險防控的影響，進而布局空間治理，需要得到理論和實踐的回應。

從空間分析到空間脆弱性分析

已有的研究對“城市空間規模和風險的關系”做了回答，指出人口體量、城市空間都能影響城市風險。

在一般情況下，大規模人口在有限空間的聚集容易出現三類風險：

1）硬質空間擁堵、柔質空間不足、外部空間隔離的“空間風險”；

2）安全事故頻發、人身財產受損的“安全風險”；

3）社會矛盾與基層政府職責超載、長期發展貧民窟化的“治理風險”。

此外，城市“空間極化與隔離加劇會引發民眾的落差感與不信任感，帶來新的風險生長點”。

“哥倫比亞波哥大首都區災難風險管理規劃框架”的一個重要認識基礎是，核心環境“范圍越大，在核心環境與大環境之間相互影響中的因果關系不確定性也就越大”。有參數估計顯示，“人口密度、流動人口比例等與PM2.5的健康風險有顯著性正向關系，人口密度越大，則健康風險越大”。

犯罪風險同樣受到城市空間的影響。一項對廣州市的研究表明，侵財犯罪風險呈現舊城>近郊區>中心城區>核心區的格局；暴力犯罪風險則表現為舊城>中心城區>近郊區>核心區。有學者根據Bettencourt等人“城市規模與犯罪數量遵循超線性關系（例如，如果人口規模增加100%，犯罪率可能增加120%）”的判斷，分析了1995～2010年期間美國大約250個超過10萬人的城市的11種犯罪類型，發現“城市犯罪數量與城市規模之間的關系無一例外地遵循超線性冪函數”，顯示城市人口規模與犯罪風險緊密相關。

在災害風險方面，空間布局（例如土地坡度、土地利用、綠地覆蓋等）影響風險災害的擴散。在大多情況下，“只有地理、社會和經濟因素被用于城市發展，自然災害、地貌和地理參數沒有被量化和考慮在內”，這影響了城市的風險及其應對。一項在巴基斯坦的研究表明，在面對洪澇災害時，“與大城市周圍的農村社區相比，小城市周圍的農村人口受到的影響較小，但更容易受到傷害”。

新冠疫情的爆發給了檢驗“城市空間與風險關系”的機會。有研究指出“道路密度、公交線網密度、CBD鄰近度、建筑密度、人口密度和土地價值與小區疫情傳播風險呈顯著正相關”。新冠肺炎暴發后，很多城市發展戰略家、規劃師、建筑師指出“城市過大、人口密度過高、基礎設施不足、缺乏綠化空間等”對新冠疫情防控有負面影響。據報道，根據研究人員約阿基姆博克的統計，紐約市的新冠死亡病例約占全美新冠死亡人數的23%；倫敦占英國死亡人數的比例也是23%；馬德里約為32%；斯德哥爾摩甚至更高。一項對中國城市的研究表明，新冠疫情發病情況與城市規模呈現較穩定的“側U型”分布關系，中小城市規模區間（300萬人口以下），城市規模越小、新冠肺炎疫情確診率越高；中等城市規模區間則正好位于“側U型”的底部，即疫情擴散影響最小；超過500萬人口的城市則顯示為人口規模越大，確診率越高，超大城市的疫情風險還是總體較高。

既有的相關研究較多地驗證了空間規模與城市風險的正向關系，要么關注建成環境對風險傳播的影響，要么主張調整空間以抑制風險的傳播，長于分析“風險的空間制動因素”。但是如果僅僅關注城市空間規模、人口密度與流動量等建成環境的影響，則將風險的產生、防控等置于社會反應能力之外。實際上，造成風險傳播和防控差異的，還包括一定空間基礎之上的政府治理能力和人口自律性等因素，表現為綜合了“空間與風險防控能力”的空間韌性（脆弱性）。

威斯納等在2004年提出一個公式“R=H*V”，即一個地方的風險（Risk）等于危害（Hazard）乘以脆弱性（Vulnerability）。脆弱性是災害研究和災害緩解的一個核心概念，已在《聯合國國際減災十年》（International Decade for Natural Disaster Reduction）中得到應用。

到今天，脆弱性已經特指風險暴露時的空間社會反應能力，它“將社會科學、自然科學和工程學多學科結合起來，以了解使人和地方面臨危險的情況，以及增強或減少人口、物質系統或基礎設施應對環境威脅和從中恢復的能力的因素”。

有學者區分了風險防控政策“側重于降低風險還是減少脆弱性”的不同，認為基于脆弱性的政策好處包括：基于風險的彌補極端事件費用的辦法，并不取決于能否成功地減少脆弱性；極端事件往往是由環境造成的；減少脆弱性是一個人權問題，而減少風險不是。“獲得資源、權力機會，動態壓力——缺乏教育、城市化和人口結構，危險地點等不安全條件”等被引入作為衡量空間脆弱性的因素。

Belcore等人引入了一個新的指數用以量化地方對風險作出反應的能力：“無反應能力”（Incapacity to React）是脆弱性和韌性之間的相互作用。降低脆弱性已成為應對風險災害的一個有用概念，一些國家的風險分析已從“面向危險”的路徑（概率、強度、動能）轉變為“面向脆弱性”的路徑，堅持分析風險的社會、空間和經濟方面。

社會脆弱性和物理脆弱性，共同構成一定空間的總體脆弱性。因為前有文獻對城市風險的空間物理因素多有分析，本文將聚焦特大城市風險防控的“社會脆弱性”，特別是屬地管理方式的脆弱性。

特大城市風險防控的屬地管理

無論是法律規定還是實踐操作，特大城市普遍采取屬地管理方式進行日常的風險防控。

《中華人民共和國突發事件應對法》規定“國家建立統一領導、綜合協調、分類管理、分級負責、屬地管理為主的應急管理體制”；《中華人民共和國傳染病防治法》規定“縣級以上地方人民政府衛生行政部門負責本行政區域內的傳染病防治及其監督管理工作”，發現傳染病時“應當遵循疫情報告屬地管理原則”；

《中華人民共和國安全生產法》除了規定縣級以上地方各級人民政府的安全生產監督管理職責以外，還規定鄉、鎮人民政府以及街道辦事處、開發區管理機構等地方人民政府的派出機關應當按照職責，加強對本行政區域內生產經營單位安全生產狀況的監督檢查；

《突發公共衛生事件應急條例》在規定縣級以上人民政府責任的同時還規定了街道、鄉鎮以及村（居）民委員會的責任，即“應當組織力量，團結協作，群防群治，協助衛生行政主管部門和其他有關部門、醫療衛生機構做好疫情信息的收集和報告、人員的分散隔離、公共衛生措施的落實工作，向居民、村民宣傳傳染病防治的相關知識”；

《國家突發公共事件總體應急預案》規定“建立健全分類管理、分級負責，條塊結合、屬地管理為主的應急管理體制”；

《國家突發公共衛生事件應急預案》規定“地方各級人民政府及有關部門和單位要按照屬地管理的原則，切實做好本行政區域內突發公共衛生事件應急處理工作”；

《國家突發公共事件醫療衛生救援應急預案》規定，縣級以上地方人民政府衛生行政部門負責本行政區域內的傳染病防治及其監督管理工作；

《突發公共衛生事件與傳染病疫情監測信息報告管理辦法》明確了當地疾病預防控制機構作為屬地化管理的主體及進行監測、信息報告與管理的責任；

《安全生產違法行為行政處罰辦法》規定“安全監管監察部門根據需要，可以在其法定職權范圍內委托符合《行政處罰法》第十九條規定條件的組織或者鄉、鎮人民政府以及街道辦事處、開發區管理機構等地方人民政府的派出機構實施行政處罰”。也就是說，縣級以上地方各級人民政府是相關工作的行政領導機關，負責本行政區域各類風險的應對處置工作，街道辦（鄉鎮）和社區（農村）都被納入到屬地管理的系統中來。

在具體的風險處置程序中，各大城市均依賴“分級負責”和屬地管理。《北京市突發公共衛生事件應急條例》強調“落實屬地、部門、單位和個人四方責任”，規定“街道辦事處、鄉鎮人民政府應當按照市、區人民政府及其有關部門的部署，做好轄區內的突發公共衛生事件應急工作……居民委員會、村民委員會應當組織轄區居民、村民和單位參與、協助和配合做好突發公共衛生事件應急工作”；《北京市實施<中華人民共和國突發事件應對法>辦法》規定“突發事件發生后，發生地鄉鎮人民政府、街道辦事處應當組織進行人員疏散、引導救援等工作”。

《天津市突發公共衛生事件應急管理辦法》規定“鄉鎮人民政府和街道辦事處負責做好本轄區內的突發公共衛生事件應急有關工作。居民委員會、村民委員會應當組織社區居民、村民落實好突發公共衛生事件應急工作要求”。各大城市的街道辦還設置公共安全科，負責區域內社會穩定、社會安全、國家安全等等一系列工作。

在實際管理過程中，“小事不出社區、大事不出街道、矛盾不上交”的原則被廣泛應用。安全管理、風險防控是街道辦的一項重要責任，社區居委會也被納入“屬地化管理”體系，負責管轄區域內的安全宣傳、教育、培訓、檢查、監督、整治工作。

在新冠疫情防控時期，社區被視為防疫的第一道防線，天津市河西區的150個社區成為“一級戰區”，隨機選取2020年8月的一個周，該區社區居委會負責的風險防控工作就包括：疫情防控、燃氣安全復檢、電梯安全檢查、井蓋安全檢查、防汛檢查和準備，等等。緊隨這些“屬地責任”的就是綜合和分項的問責，風險防控和安全問題往往是“一票否決”的內容，屬地轄區內的企業也被劃入網格化管理范圍，一旦發生安全風險，網格員也會被問責。

以近年來特大城市發生的幾個安全事故為例，屬地管理成為問責的范疇——

2013年，青島市發生11·22輸油管道爆炸事件，黃島街道黨工委副書記、辦事處主任就因為督促指導執法中隊監督檢查工作不力，對排水暗渠上違章搭建臨時工棚問題失察，受到行政處分；

2015年12月20日，深圳市光明新區紅坳渣土受納場發生特別重大滑坡事故，光明新區光明黨工委、辦事處11人因為濫用職權罪或未按規定履行安全生產職責受到處分；

2016年10月31日，重慶市永川區金山溝煤礦發生特別重大瓦斯爆炸事故，五間鎮黨委、鎮人民政府因未認真落實上級黨委、政府關于煤礦安全生產工作的部署和要求，未明確鎮安委會職能職責和督促安委會認真履職，黨委書記和鎮長受到黨紀政紀處分。

特大城市風險防控屬地管理的脆弱性

特大城市風險防控的屬地管理體系在發揮積極作用的同時，也存在相應的脆弱性。

第一類是，行政區劃規模偏大，存在“風險治理超載”的問題

我國特大城市的行政區劃范圍和人口體量總體偏大，這給風險防控工作帶來了很大的困難，特別是給屬地管理體系的底端造成巨大的壓力。全國21個特大城市（見表1）建成區平均人口密度達到每平方公里1.17萬人口（不含東莞），一些核心城區人口密度超過每平方公里2萬人，天津市和平區是全國最小的城區（面積僅為9.98平方公里），人口密度卻高達35370人/平方公里，廣州越秀區、上海虹口區和黃浦區、西安碑林區人口密度都超過3萬人/平方公里；北京西城區、天津河北區和南開區、上海靜安區和普陀區、重慶渝中區、西安蓮湖區和雁塔區、成都武侯區、武漢江漢區、廣州荔灣區、深圳福田區等的人口密度都超過2萬人/平方公里。

從人口體量來看，特大城市平均每個區建成區覆蓋城鎮人口93萬人（不含東莞市），街道辦平均覆蓋人口9.46萬人。在特大城市中，既有人口（含流動人口）超過150萬的街道辦事處，也有一批入住人口超過3萬人的超大住宅小區，最大的小區居住人口數量達到二三十萬，一些特大城市在向郊區轉移人口的過程中形成了一系列人口規模龐大的居住區，例如“上海市自2003年起至2014年，先后分三批規劃了43個保障性住房大型居住社區，平均每個居住社區可入住7萬人；深圳市2011年‘深東板塊’有十大豪宅項目面市，平均每個樓盤入住人口15萬人”。

超大型居住區人口規模大、外來人口多，“不僅成為新的城市不穩定因素，而且也影響了城市公共品的平等供給”。

北京市天通苑和回龍觀地區在改造提升之前的一年時間（2017年4月到2018年5月），12345熱線共接受2萬多條居民投訴，投訴最多的為環境擾民、其次為安全隱患達到3199條。

筆者在全國的一項7719份問卷調查顯示，在人口在5千到3萬人的小區，受訪居民表示過去三個月內發生過住處被盜的比例為32.93%、自己或家人在小區內受到威脅或打架（含物業、鄰居等）達到22.9%、電梯發生故障的比例達到54.44%、發生過交通事故（包括撞人或被撞、剮蹭）的比例達到21.92%。而超大社區工作人員往往1人對應1000多人，通常要負責文明創建、綜治維穩、城市管理、流動攤販管理、流動人口管理、物業糾紛、安全生產檢查、禁毒宣傳等等安全風險防控工作，這大大超過了居委會和基層政府的治理能力。一項跟蹤調查表明，“社區涉及29項安全監管工作，這些工作一般都要求每月開展，都有對應的鎮上部門監管考核，對社區而言，是非常高的工作要求”。

北京市在安全社區評定中規定了社區在“生產安全、交通安全、消防安全、社會治安事故”的工作，涉及學校及相關培訓機構、轄區所有生產經營單位、交通安全管控、居民燃氣安全巡檢”等等具體指標，昌平區小湯山鎮在創建過程中則細分了工作場所安全、交通安全、消防安全、家居安全、老年人安全、涉水安全、司法安全、社會治安、農業防災減災環境安全、建筑施工安全、敬老院安全、部隊保障工作和學校、幼兒園和兒童安全等14項工作，這都與社區（村）有關，各村（社區）需明確專人每周五向領導小組辦公室上報本周工作信息。

與此同時，一些區域缺乏基本的風險防控資源，加劇了城市空間的脆弱性。《城市消防站建設標準》規定“消防站布局一般應以接到出動指令后5分鐘內消防隊可以到達轄區邊緣為原則確定”，但是在一些超大街道和社區，消防應急服務需要超過15分鐘；《城市抗震防災規劃標準》規定“緊急避震疏散場所的服務半徑宜為500米，步行大約l0分鐘之內可以到達”，有的街道和社區達到避難場所要超過15分鐘，在未調整區劃之前的杭州市上城區，25%的社區空間可達性為0。在面臨各種風險時，基層管理主體面臨“高風險、高負荷、高壓力”的脆弱性。

第二類是，行政區與管轄權不統一，“長臂管轄”存在“管理真空”

一些特大城市在最基礎的行政區劃勘界方面含糊不清，街道、社區管轄范圍邊界難以確定，存在各類“插花地”或“飛地”等現象，還存在行政區與功能區并存的現象。

在一些“插花地”，因為屬地負有行政管轄權而居民戶籍在別的行政區，在面臨一些違章違建拆除、風險隱患排查等檢查執法時，很容易出現責任交叉的情況，“尤其是針對一些無利可謀、費力不討好的事務，區劃歸屬地與實際管轄地之間經常出現相互推諉、扯皮，不僅影治理效率，甚至會出現‘治理真空’地帶”。在疫情防控期間，一些特大城市就曾出現過難以界定“屬地責任”、無法找到責任主體的現象，有些“插花地”甚至長期處于“三不管”狀態。

多數功能區與行政區交叉重疊，功能區偏重于經濟發展等專門事務，社會管理和風險防控則需求助于原有行政區，而功能區往往跨越行政區劃發展，導致“屬地責任”難以確界、風險防控存在諸多漏洞。例如：

• 2013年青島輸油管道爆炸事件位于青島經濟技術開發區管理區域內，開發區本身設置有安全監管局，即使開發區控制性規劃不合理，原有行政管轄區黃島區難以干預、很難對有風險的建設開發項目進行監督檢查；

• 2015年天津港發生的大爆炸，其中一個重要的原因在于“港口管理體制不順、安全管理不到位”，當時天津港已移交天津市管理，但是天津港公安局及消防支隊仍以交通運輸部公安局管理為主，“同時，天津市交通運輸委員會、天津市建設管理委員會、濱海新區規劃和國土資源管理局違法將多項行政職能委托天津港集團公司行使，客觀上造成交通運輸部、天津市政府以及天津港集團公司對港區管理職責交叉、責任不明，天津港集團公司政企不分，安全監管工作同企業經營形成內在關系，難以發揮應有的監管作用”。

由于功能區的規劃建設等前置性工作往往與行政區缺乏協調，功能區的建設還會在危險品儲藏、大規模建設開發等方面，形成對原有行政區風險防控的壓力。

第三類是，風險跨區域“溢出擴散”，行政區難以有效應對

風險的本質特征是“超轄區化”，其根源和后果都不局限在固定區域，更不管任何轄區邊界，而是無所不在。生態環境變化或突發自然災害事件，如臺風、洪澇、寒潮、污染、干旱和地震等，易形成串發性或并發性災害鏈，溢出特定的行政區劃范圍；公共衛生事件也會因自然和社會因素跨域快速傳播，導致風險放大和蔓延；災害事故和社會安全事件，則會因為處置不當造成災害風險的迅速擴散，例如天津港“8·12”爆炸事故、深圳光明新區特別重大滑坡事故以及青島的油罐爆炸事故，都因為事故本身和處置過程造成災害風險的跨域擴散，而屬地化風險防控的“等級制權力結構、工具性治理單元與有限的治理資源”無法應對風險彌散性帶來的各種挑戰。

在面對新冠疫情、非典、地震、旱澇災害等較為嚴重的風險災害時，單個的行政區更是難以有力應對。例如：

• 2008年“汶川地震”發生時，10個縣市為極重災區，41個縣市為較重災區，一般災區達到186個縣市，波及四川、甘肅、陜西、重慶、云南、寧夏等5個省級區域，災害救援與重建等都需要跨區域的支援與合作。

• 2019年年底爆發的“新冠疫情”，以極快的速度跨區域傳播，“新冠”病毒首次在武漢市被發現，一個月的時間內，傳染病毒迅速向鄰近區域擴散，2020年1月30日當天，武漢市新增378例、黃石市新增55例、襄陽市新增123例、宜昌市新增50例、荊州市新增70例、鄂州市新增66例、孝感市新增142例、黃岡市新增77例、隨州市新增85例，湖北省外的其它省市陸續出現增病例，疫情的控制需要得到跨區域的協同，武漢“封城”后的生活保障、人口流動的“健康碼認證”、區域間的交通與復工復產等等，僅靠單一的屬地管理很難完成。

結論與討論：基于“脆弱性”的“三圈空間治理模型”

特大城市的行政區劃在風險防控方面存在“雙重效應”，一方面是特大城市物理特性本身帶來的“風險擴散性”，特大城市人口密度高、規模大、流動性強，給風險的擴散傳播提供便利的客觀條件；另一方面是特大城市具有“風險抑制性”，特大城市具有相對充足的應急資源和管理能力，騰挪空間較大，存在風險防控的資源和空間優勢。如何降低特大城市應對風險的脆弱性、提升其韌性，是擺在特大城市面前的重要課題。

城市風險產生的后果取決于城市的脆弱性，一個城市應對風險的脆弱性越強，風險帶來的后果則越嚴重。降低城市脆弱性水平，可以減輕城市風險的后果；反之亦然。

與既有研究聚焦于“城市風險擴散的空間因素”“城市風險阻抑的人為因素”不同，本文將研究焦點對準現有屬地管理體系對城市風險防控的“雙重影響”：一方面，屬地管理體系在日常風險排查時“責任明確”，利于快速識別風險、在風險發生后快速響應；另一方面，風險擴散并非以人為的行政區劃為界，特別是在面對彌散性風險時，以行政區劃為載體的屬地管理體系往往缺乏靈活、有力的行動。

要超越基于管轄權的轄區治理思維，引入“社區、政區、跨區”的“三圈空間治理模型”，降低特大城市風險防控的脆弱性。

其一，基于人居安全需求推動安全場景營造，提升社區空間的韌性

城市風險防控必須以人居安全為中心，切合人的生產生活的基本活動軌跡。建議進行社會安全風險體檢、繪制社會脆弱性地圖，在此基礎上營造人居安全場景。所謂安全場景營造，就是以人為本的中心價值在具體場景的應用，它是在生活需求導向下，引入人的感官體驗，優化風險防控的安全資源和細部空間，從而使人具備應對風險的空間載體和行動能力，降低風險災害發生的可能性及其損失。

安全場景營造要遵循五個程序（見圖1）：

第一，充分識別人們生產生活區域的風險、理清所有人面臨的“全風險清單”；

第二，確定特定區域內應對風險的脆弱點和公共空間的脆弱性；

第三，預期各類風險規模、過程對區域內的影響，以確定風險的影響情境；

第四，靈活應對各類風險的類型、區域差異，設計基于人本需求的風險防控空間、部件、資源、新技術、新業態，設計社區15分鐘生活圈內的安全空間，用統一的格式與標準設計安全場景，根據風險類型和等級開展差異化場景功能設計；

第五，確定安全場景的風險防控機制、程序，確定安全場景營造的措施、活動和應急使用的臨界點、責任和管理，平衡常態化的場景應用和非常態化的應急使用，整合各類主體在安全場景營造和使用中的資源。

其二，基于人口密度和規模做好行政區劃，優化風險防控的空間和資源

從城市風險識別、預防與檢查等角度來講，特定區劃內的人口和空間規模要與管理能力匹配。“一般而言，規模過大則管理事務過多、管理難度增加，規模過小則管理成本較高、管理能力較低。

因此，確定政區的適度規模非常重要”。要依據人口密度和規模、資源稟賦條件，科學合理地確定和調整特大城市內部的行政區劃，避免出現人口過多、轄區過大的情況。在必要的情況下，推動原來塊狀的行政區劃向扇形行政區劃轉變，這是基于老城區基礎設施和生命線工程老化、風險應急空間資源缺乏，風險發生后不利于疏散等角度考慮的，進行“扇形”區劃調整利于城市中心優質公共服務和公共安全資源向外擴散，也利于城市中心區域獲得騰挪空間，從而優化風險防控的空間、資源。

其三，基于安全風險的類型推動跨域治理，提升風險防控的跨域協同能力

從城市風險控制和應對的角度來講，有必要建構跨域治理的機制。超大城市風險的跨域擴散性，決定了難以依賴單一的行政區劃應對風險。特別是在面對較高等級的風險時，依靠“權小責大”的基層行政區域，無力展開風險應對，一些特殊類型的風險防控更是要依賴中央級協調。目前，我國各地在風險防控過程中，既缺乏城市內部跨區域協同的具體規定，也缺乏跨城市區域的橫向府際協同規定。

要依據不同的風險類型，設定不同的區域責任，在此基礎上推進風險防控的跨域協同。風險可以劃分為日常風險、例外風險和戰略性風險，前兩者考察的是市域區劃內治理主體的協同能力，戰略風險考察的是跨區域協同的能力。

就風險防控的層級來講，第一層是風險的日常監控，靠的行政區劃的屬地責任；第二層是如果屬地責任無法應對風險，城市內部的防控就需升級、啟動市內協統機制，改變分工、權責，優先事項權衡；第三層是如果遭遇戰略性風險，那么就進入跨區域協調階段，進行跨區域分工（見表2）。