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作者駱涌
根據修正后的《安全生產法》第51條明確，自2021年9月1日起，屬于國家規定的高危行業、領域的生產經營單位，應當投保安全生產責任保險（以下簡稱“安責險”）。近年來，安責險作為安全生產風險抵押金的替代制度，在緩解企業資金壓力、分散賠償風險、化解社會矛盾等方面發揮了積極的作用。然而，在實際推廣過程中，仍存在一些執行過程中的不足。事件一：2021年9月5日，新華社報道國務院第八次大督查第十六督查組發現，寧夏石嘴山市的企業只能通過江泰保險經紀股份有限公司寧夏分公司購買安責險，保險公司的事故預防費被要求轉至石嘴山市應急管理局指定賬戶。石嘴山市應急管理局和江泰寧夏分公司有關行為涉嫌壟斷經營，事故預防服務不到位。對此，應急管理部2021年9月6日下發《應急管理部關于進一步做好安全生產責任保險工作的緊急通知》（應急〔2021〕61號，以下簡稱《緊急通知》），要求依法依規做好安責險實施工作。事件二：2022年6月9日，國家市場監管總局公布2022年制止濫用行政權力排除、限制競爭執法專項行動案件。其中之一是浙江海寧市住建局等單位采取印發通知、公告等方式，招標確定共保體承保全市建筑施工安責險業務，并且發文要求新開工建筑施工企業申領施工許可證前，必須在共保體保險公司投保安責險。浙江省市場監管局立案調查后，向海寧市人民政府發出行政建議書，建議責令海寧市住建局和海寧市應急管理局、中國銀行保險監督管理委員會嘉興監管分局海寧監管組糾正濫用行政權力排除、限制競爭行為，廢止或修改有關文件，恢復建筑施工安責險市場公平競爭。上述案件的共同點是安責險的壟斷經營問題，安全生產監管部門與保險公司均涉案。安責險在推廣過程中出現壟斷經營事件的原因有兩點：第一，應急管理部在《緊急通知》中指出“個別基層部門單位法制觀念淡薄，服務群眾意識不強，執行安全生產責任保險制度走偏走樣?！钡诙?，安責險制度本身存在缺陷，制度設計有待完善。第二點對于從根本上防止出現安責險壟斷經營事件尤為重要。當前，安責險制度存在強制性與逐利性并存的缺陷。“強制性”指政府強制高危行業企業投保安責險?！栋踩a法》第109條規定：高危行業、領域的生產經營單位未按照國家規定投保安責險的，責令限期改正，處5萬元以上10萬元以下的罰款。據澎湃新聞報道，2021年9月1日，《安全生產法》（修正案）正式實施當日上午，浙江蒼南縣應急管理監察大隊組織對高危行業礦山采掘企業進行執法檢查，發現有兩家企業均未按照國家規定投保安責險，后對兩家公司各處以罰款10萬元的頂格處罰。該處罰被媒體稱為《安全生產法》（修正案）實施后關于安責險的首張罰單。“逐利性”指保險公司及保險經紀公司銷售安責險賺取利潤。《安全生產責任保險事故預防技術服務規范》（AQ9010—2019，以下簡稱《安責險服務規范》）對安責險的定義是：“保險機構對投保單位發生生產安全事故造成的人員傷亡和有關經濟損失等予以賠償，并且為投保單位提供生產安全事故預防服務的商業保險?！鄙虡I保險在經營過程中必然追求盈利。一方面，高危行業、領域的企業必須購買安責險，否則就是違法；另一方面，保險公司及保險經紀公司銷售安責險獲取利益。由此，安責險將行政權的“強制性”與商業保險的“逐利性”集于一身。對于保險公司及保險經紀公司來說，借助行政機關的權力達成壟斷協議無疑是獲取利益的最有效手段。在對市場經濟進行管制的過程中，政府部門和相關企業分別是管制者和被管制者。在正常情況下，管制者對被管制者的經營行為進行管制以保障公共利益。但是，現實中，被管制者為實現自身利益的最大化，會采取各種手段影響管制者，兩者甚至可能達成某種“隱形契約”，繼而損害公共利益，這種現象被稱為“管制俘獲”。安責險壟斷經營事件表明：避免地方政府部門與保險公司及保險經紀公司之間出現“管制俘獲”現象已經迫在眉睫。上文所述兩個事件中，無論出于何種目的，地方政府部門運用行政權力“幫助”保險公司及保險經紀公司實現了安責險的壟斷銷售。高危行業企業為避免行政處罰必須購買安責險，但是對這種商業保險又沒有議價權，加之事故預防服務不到位，有關政府部門的行為最終損害了公共利益，違背了安責險制度的初衷。當前，安責險領域出現的“管制俘獲”現象雖然是偶然事件，但是又有必然性，必然性源于安責險“強制性”與“逐利性”并存。為避免強制性與逐利性并存而引發負面問題，強制性保險需遵循“不盈利不虧損原則”。對于此類問題，公眾所熟知的機動車交通事故責任強制保險有立法先例?！稒C動車交通事故責任強制保險條例》第6條規定：“國務院保險監督管理機構按照機動車交通事故責任強制保險業務總體上不盈利不虧損的原則審批保險費率?！睘楸ＷC“不盈利不虧損原則”能夠有效落實，該條例第7條規定：“保險公司的機動車交通事故責任強制保險業務，應當與其他保險業務分開管理，單獨核算?！?/span>筆者認為，參照機動車交通事故責任強制保險制度的設計思路，未來安責險也應當引入“不盈利不虧損原則”。將保險公司的安責險業務與其他保險業務分開管理，單獨核算，按照總體上不盈利不虧損的原則審批保險費率。這樣將有效遏制保險公司及保險經紀公司的逐利行為，避免對地方監管部門的不利影響，預防安責險領域出現“管制俘獲”現象。這里的“不盈利”包括兩個層面的含義：一是保險公司不盈利，為此保險公司需嚴格控制安責險的成本；二是保險經紀公司不盈利，保險經紀公司以銷售保險獲得保險公司的“返點”為盈利手段，這在普通商業保險中沒有問題，但是由于“返點”本身存在較大的交易空間，強制性保險中不應存在“返點”。除了為安責險引入“不盈利不虧損原則”以外，筆者建議：未來能夠深入探索完善安全生產相關保險制度體系，合理配置安責險、工傷保險以及意外傷害保險等相關保險，以發揮它們在保障安全生產、維護社會穩定中的角色。例如，參考機動車交通事故責任強制保險，規定安責險僅賠付事故影響的第三人，企業員工適用工傷保險及其他商業保險，這樣可以解決相關保險的重疊問題，降低安責險的保險費率。此外，《安責險服務規范》第5.1項列出的保險公司事故預防服務項目中包括宣傳教育、風險辨識、隱患排查等多項內容。實務中，保險公司需要將這些工作委托第三方公司完成。一方面，第三方公司的工作效果較難得到驗證；另一方面，基層監管部門日常宣傳教育和執法檢查已經普遍達到了較高的力度和頻率，相比之下保險公司的事故預防服務好似雞肋。同時，安責險中的事故預防費與工傷保險中的工傷預防費存在功能上的重疊，未來取消安責險中的事故預防費，降低企業負擔，也不失為一種選擇。
