轉(zhuǎn)載。
迪世靖
前幾日，碰到一起有意思的案子，電廠和第三方單位簽訂了粉煤灰利用協(xié)議，不知什么時(shí)候，電廠聽(tīng)說(shuō)固廢法中有一條連帶責(zé)任，怕這第三方單位出了問(wèn)題給自己惹麻煩，就停止向這家單位送灰。用灰單位一聽(tīng)，頭都大了，腦袋里一萬(wàn)個(gè)字母飄過(guò)，辛辛苦苦投資這么多錢(qián)處置這灰，你說(shuō)不送就不送，這不是斷人生路么，遂拿起供灰協(xié)議，兩家打起了官司。這一切得從新修訂的固廢法說(shuō)起。固廢法第三十七規(guī)定:產(chǎn)生工業(yè)固體廢物的單位委托他人運(yùn)輸、利用、處置工業(yè)固體廢物的，應(yīng)當(dāng)對(duì)受托方的主體資格和技術(shù)能力進(jìn)行核實(shí)，依法簽訂書(shū)面合同，在合同中約定污染防治要求。受托方運(yùn)輸、利用、處置工業(yè)固體廢物，應(yīng)當(dāng)依照有關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定和合同約定履行污染防治要求，并將運(yùn)輸、利用、處置情況告知產(chǎn)生工業(yè)固體廢物的單位。產(chǎn)生工業(yè)固體廢物的單位違反本條第一款規(guī)定的，除依照有關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定予以處罰外，還應(yīng)當(dāng)與造成環(huán)境污染和生態(tài)破壞的受托方承擔(dān)連帶責(zé)任。就是這個(gè)連帶責(zé)任把企業(yè)嚇到了。在環(huán)境損害賠償制度逐步完善的今天，傾倒固廢造成土壤污染的修復(fù)成本是極大的，而很多小的第三方處理公司通常沒(méi)有承擔(dān)污染修復(fù)所需要的資金實(shí)力，在處置單位無(wú)能力履行修復(fù)責(zé)任的情況下，連帶責(zé)任的出現(xiàn)就對(duì)產(chǎn)廢單位帶來(lái)了極大的風(fēng)險(xiǎn)和成本。實(shí)際上，在新固廢法出臺(tái)之前，環(huán)保部就針對(duì)運(yùn)輸過(guò)程中固廢丟棄的問(wèn)題做過(guò)相關(guān)答復(fù)。原國(guó)家環(huán)境保護(hù)總局在《關(guān)于委托他人運(yùn)輸固體廢物過(guò)程中丟棄廢物行為法律適用的復(fù)函》（環(huán)函[2003]149號(hào)）中做過(guò)相關(guān)解釋。根據(jù)委托關(guān)系，廢物產(chǎn)生單位與承運(yùn)單位之間形成民事合同關(guān)系后，并不改變廢物產(chǎn)生單位所處的行政相對(duì)人地位。對(duì)運(yùn)輸過(guò)程中出現(xiàn)的環(huán)境行政違法行為，廢物產(chǎn)生單位應(yīng)當(dāng)依法承擔(dān)行政責(zé)任，依法對(duì)承運(yùn)人的運(yùn)輸行為包括運(yùn)輸過(guò)程承擔(dān)法律后果。作為委托運(yùn)輸方的廢物產(chǎn)生單位，可以依據(jù)合同要求承運(yùn)單位對(duì)運(yùn)輸過(guò)程中的違約行為承擔(dān)違約責(zé)任，但這是托運(yùn)人與承運(yùn)人之間的民事責(zé)任關(guān)系。“誰(shuí)污染誰(shuí)治理，誰(shuí)污染誰(shuí)付費(fèi)的道理我們懂，在企業(yè)主動(dòng)作為能夠?qū)嵤┑姆秶鷥?nèi)我們應(yīng)該承擔(dān)污染防治義務(wù)，但現(xiàn)在的主體責(zé)任，我們感覺(jué)就是啥都往我們企業(yè)頭上推。”調(diào)研中，有企業(yè)這樣說(shuō)。先是環(huán)評(píng)法規(guī)定企業(yè)主體責(zé)任，要求建設(shè)單位對(duì)環(huán)評(píng)文件質(zhì)量負(fù)責(zé)。“第三方技術(shù)單位編的本子出了問(wèn)題，也得我們負(fù)責(zé)。環(huán)評(píng)這么專(zhuān)業(yè)的技術(shù)文件，我們又不懂，這都是經(jīng)過(guò)專(zhuān)家評(píng)審，經(jīng)過(guò)批復(fù)，一道道程序下來(lái)的，企業(yè)花了錢(qián)，出了問(wèn)題還是企業(yè)的。”“固廢也是，企業(yè)花錢(qián)請(qǐng)運(yùn)輸單位運(yùn)輸，他半路悄悄給倒了，我們又監(jiān)管不了，也沒(méi)有監(jiān)管的權(quán)利，這回頭造成環(huán)境污染，我們不僅要受行政處罰，關(guān)鍵還得承擔(dān)環(huán)境侵權(quán)的連帶責(zé)任，真是錢(qián)也花了，鍋也背了，難啊難！企業(yè)都快成原罪了。”有企業(yè)這樣吐槽。對(duì)這問(wèn)題，監(jiān)管部門(mén)也有自己的看法。在全國(guó)政協(xié)十三屆二次會(huì)議上，生態(tài)環(huán)境部部長(zhǎng)黃潤(rùn)秋提到“當(dāng)前生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域違法問(wèn)題依然突出，生產(chǎn)企業(yè)非法處置危險(xiǎn)廢物問(wèn)題嚴(yán)重，第三方運(yùn)維企業(yè)弄虛作假，淪為違法者同謀，破壞環(huán)保市場(chǎng)秩序。”這些現(xiàn)象的本質(zhì)就是因?yàn)樯鷳B(tài)環(huán)境違法成本低，違法者收益遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于成本或者代價(jià)。因此，他建議完善重典治污的法律制度體系，提高違法成本。對(duì)非法傾倒危險(xiǎn)廢物的案件，創(chuàng)設(shè)產(chǎn)廢者與傾倒者的連帶責(zé)任，既罰直接傾倒者，也罰危廢產(chǎn)生者。事實(shí)上，近些年工業(yè)固體廢物和危險(xiǎn)廢物領(lǐng)域的非法傾倒、處置、利用案件頻發(fā)，從公開(kāi)的數(shù)據(jù)顯示，環(huán)境領(lǐng)域絕大多數(shù)的刑事案件，都是在固體廢物領(lǐng)域，如常州毒地案、重慶特大危廢傾倒案等。而在一般工業(yè)固體廢物領(lǐng)域，產(chǎn)廢單位將產(chǎn)生的固體廢物低價(jià)承包給其他機(jī)構(gòu)或個(gè)人，再將工業(yè)固廢傾倒荒溝，這種靠一紙合同轉(zhuǎn)移固廢污染防治責(zé)任的現(xiàn)象也屢見(jiàn)不鮮。顯而易見(jiàn)原因是在原固廢法中，產(chǎn)廢單位的主體責(zé)任界定不明，造成部分企業(yè)通過(guò)委托、承包的方式，轉(zhuǎn)移應(yīng)當(dāng)由企業(yè)承擔(dān)的固體廢物污染防治責(zé)任。新固廢法修訂后，連帶責(zé)任的出現(xiàn)，就是為了解決責(zé)任“一轉(zhuǎn)了之”的問(wèn)題。連帶責(zé)任是指依照法律規(guī)定或者當(dāng)事人約定，兩個(gè)或者兩個(gè)以上當(dāng)事人對(duì)其共同債務(wù)全部承擔(dān)或部分承擔(dān)，并能因此引起其內(nèi)部債務(wù)關(guān)系的一種民事責(zé)任。當(dāng)責(zé)任人為多人時(shí)，每個(gè)人都負(fù)有清償全部債務(wù)的責(zé)任，各責(zé)任人之間有連帶關(guān)系。也就是說(shuō)，當(dāng)?shù)谌街卫砥髽I(yè)發(fā)生環(huán)境污染或生態(tài)破壞，卻沒(méi)有能力賠償損害時(shí)，連帶責(zé)任人中有能力賠償?shù)娜擞锌赡艹袚?dān)全部賠償責(zé)任，有能力者再向其他連帶責(zé)任人追償。這么來(lái)看，連帶責(zé)任是一種很重的責(zé)任。固體廢物的產(chǎn)生者擁有對(duì)固體廢物的所有權(quán)，委托運(yùn)輸合同只是一種民事合同，不改變固體廢物的所有權(quán)，也就是說(shuō)委托運(yùn)輸?shù)墓虖U所有權(quán)依然屬于產(chǎn)廢單位，固廢法明確產(chǎn)廢單位負(fù)有污染防治責(zé)任的義務(wù)。說(shuō)到所有權(quán)，插一句題外話，所有權(quán)在固體廢物管理當(dāng)中比較有意思。比如廢油桶，可以是危廢，也可以不是危廢，完全看站在什么樣的角度。這得從固廢的定義說(shuō)起，固廢法規(guī)定固體廢物，是指在生產(chǎn)、生活和其他活動(dòng)中產(chǎn)生的喪失原有利用價(jià)值或者雖未喪失利用價(jià)值但被拋棄或者放棄的固態(tài)、半固態(tài)和置于容器中的氣態(tài)的物品、物質(zhì)以及法律、行政法規(guī)規(guī)定納入固體廢物管理的物品、物質(zhì)。油桶的利用價(jià)值就是儲(chǔ)存油，在不損壞的前提下，雖然還具備原有的利用價(jià)值，但對(duì)使用單位來(lái)說(shuō)，把它交給第三方單位就是一種拋棄或放棄的行為，那么廢油桶就屬于固體廢物，因而屬于危險(xiǎn)廢物。從生產(chǎn)油的單位角度來(lái)看，完好的廢油桶就屬于不需要修復(fù)和加工即可用于其原始用途的物質(zhì)，對(duì)他來(lái)說(shuō)就屬于未喪失原有價(jià)值，自然就不屬于固廢，不屬于固廢就不屬于危廢。部長(zhǎng)信箱對(duì)此也有過(guò)答復(fù)，在企業(yè)具備產(chǎn)品周轉(zhuǎn)桶清洗能力的前提下，沾染了微量產(chǎn)品的周轉(zhuǎn)桶可以認(rèn)為是“不需要修復(fù)和加工即可用于其原始用途的物質(zhì)”，即不作為固體廢物管理。人們說(shuō)，群眾的智慧是無(wú)窮的，在固廢管理趨嚴(yán)的情況下，又出現(xiàn)了另外一種神奇的現(xiàn)象，就是用油單位跟供油單位簽訂合同，只買(mǎi)油，不要桶，實(shí)踐中，有的地方就允許這種周轉(zhuǎn)的方式。繼續(xù)說(shuō)連帶責(zé)任。固體廢物產(chǎn)生者與行政機(jī)關(guān)之間存在行政法律關(guān)系，產(chǎn)生者與受托者之間形成委托民事關(guān)系后，但這并不改變產(chǎn)生者所處的行政相對(duì)人地位。固體廢物轉(zhuǎn)移后，產(chǎn)生者的污染環(huán)境防治義務(wù)并不因此而必然轉(zhuǎn)移，這是產(chǎn)生連帶責(zé)任的法律基礎(chǔ)。如果受托者實(shí)施違法行為造成環(huán)境污染，固然要承擔(dān)直接的法律責(zé)任，此時(shí)產(chǎn)生者如果在選擇受托者方面存在過(guò)錯(cuò)，其行為與環(huán)境污染結(jié)果之間具有因果關(guān)系，也應(yīng)當(dāng)對(duì)此承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任。但這條在執(zhí)行中也給企業(yè)造成了一定的困惑。繼續(xù)讀固廢法第三十七條，我們發(fā)現(xiàn)，構(gòu)成連帶責(zé)任要有兩個(gè)構(gòu)成要件，一是產(chǎn)廢單位沒(méi)有盡到核實(shí)義務(wù)，二是運(yùn)輸處置單位造成了環(huán)境損害。產(chǎn)廢單位沒(méi)有核實(shí)處置單位的主體資格和技術(shù)能力，未簽訂書(shū)面合同是承擔(dān)連帶責(zé)任的前提條件。這種情況下，產(chǎn)廢單位要接受兩類(lèi)處罰，一是沒(méi)有履行核實(shí)義務(wù)的行政處罰，二是若造成環(huán)境侵權(quán)后，承擔(dān)民事責(zé)任。不論如何，未履行核實(shí)義務(wù)就屬于一種違法行為。反過(guò)來(lái)說(shuō)，如果產(chǎn)廢單位履行事先核實(shí)義務(wù)、簽訂書(shū)面合同，可以視為已經(jīng)完成了污染環(huán)境防治義務(wù)。在這種情況下，產(chǎn)生者盡到了謹(jǐn)慎選擇義務(wù)，其行為與受托者造成的環(huán)境污染后果之間沒(méi)有因果關(guān)系，不應(yīng)當(dāng)承擔(dān)連帶民事賠償責(zé)任。那么如何確定產(chǎn)業(yè)單位對(duì)受托方的主體資格和技術(shù)能力進(jìn)行了核實(shí)呢？什么情況下就算盡到了核實(shí)義務(wù)？我們認(rèn)為，核實(shí)義務(wù)應(yīng)當(dāng)有一個(gè)邊界。主觀上，堅(jiān)持一個(gè)謹(jǐn)慎的普通人在相同情況下所具備的認(rèn)知能力。通常情況下核實(shí)了企業(yè)的經(jīng)營(yíng)許可證、營(yíng)業(yè)執(zhí)照、稅務(wù)登記證、環(huán)評(píng)手續(xù)、排污許可手續(xù)、道路運(yùn)輸證等；技術(shù)方面核實(shí)了處理能力、污染防治能力等，并簽訂了合同并約定了污染防治義務(wù)，就認(rèn)為完成了核實(shí)義務(wù)。那如果受托方偽造了證件呢，算不算產(chǎn)廢單位未履行核實(shí)義務(wù)呢？我們認(rèn)為不能苛求，作為一般人而言，產(chǎn)廢單位如果盡到了謹(jǐn)慎選擇的義務(wù)，核實(shí)了受托方的提供的相關(guān)材料，明確了受托人提供的材料可以滿(mǎn)足處置要求，認(rèn)為就應(yīng)當(dāng)算盡到了核實(shí)義務(wù)。產(chǎn)廢單位的核實(shí)一般以存在的事實(shí)和第三方單位提供的材料為前提，核實(shí)的范圍很難超過(guò)第三方單位提供的證明材料的范圍，產(chǎn)廢單位并沒(méi)有行政執(zhí)法人員的相關(guān)權(quán)利，對(duì)其行政文件的真實(shí)性的判斷不能太苛求。前面提到產(chǎn)生者與受托者之間形成委托民事關(guān)系后，不改變產(chǎn)生者所處的行政相對(duì)人地位，委托關(guān)系并不改變所有權(quán)，它是產(chǎn)生者不能或不愿直接履行污染環(huán)境防治義務(wù)，委托第三人代為履行的關(guān)系。但作為商品交易的固體廢物呢，比如粉煤灰、礦渣、礦灰等，第三方企業(yè)是花錢(qián)買(mǎi)的，它花錢(qián)買(mǎi)的東西是當(dāng)作原料用來(lái)生產(chǎn)產(chǎn)品的，正常人也不會(huì)把它倒掉，在買(mǎi)賣(mài)合同建立的情況下，固體廢物的所有權(quán)發(fā)生了轉(zhuǎn)移，那這種情況還承擔(dān)連帶責(zé)任嗎？通常情況下，怎樣就能規(guī)避連帶責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)呢。固廢法第三十七條，實(shí)際上已經(jīng)給產(chǎn)廢單位指明了免責(zé)路徑，即核實(shí)受托方的主體資格和技術(shù)能力，簽訂書(shū)面合同，約定污染防治事項(xiàng)。主體資格應(yīng)當(dāng)核實(shí)什么內(nèi)容呢？對(duì)于一般工業(yè)固體廢物處置單位，一般可以通過(guò)查看營(yíng)業(yè)執(zhí)照，確認(rèn)其經(jīng)營(yíng)范圍有沒(méi)有包含處置的物質(zhì)；查看稅務(wù)登記證，查看相關(guān)環(huán)保手續(xù)，如環(huán)境影響評(píng)價(jià)批復(fù)、排污許可證、竣工環(huán)境保護(hù)驗(yàn)收批復(fù)或備案表等。為了增加證明文件的效力，建議產(chǎn)廢單位要求受托方提供上述相關(guān)證明材料原件，如果提供的復(fù)印件，應(yīng)當(dāng)要求出具原件與復(fù)印件完全一致的證明。技術(shù)能力的核定，應(yīng)當(dāng)包含企業(yè)采取的處置或利用工藝、能夠接受的固廢的種類(lèi)、數(shù)量、批復(fù)的設(shè)計(jì)處理能力、利用處置過(guò)程中的污染防治能力。這些信息可以通過(guò)環(huán)境影響評(píng)價(jià)及現(xiàn)場(chǎng)的方式獲得。對(duì)于危險(xiǎn)廢物，其主體資格的的確認(rèn)可以通過(guò)查看除上述一般工業(yè)固廢以外的資料外，必須確認(rèn)其持有危險(xiǎn)廢物經(jīng)營(yíng)許可證（環(huán)境許可證），明確其證件有效期、處置的危廢類(lèi)別及代碼、處置能力，其危廢經(jīng)營(yíng)許可證的真實(shí)性可以從各省生態(tài)環(huán)境廳官網(wǎng)查詢(xún)。書(shū)面合同寫(xiě)點(diǎn)啥呢？現(xiàn)有的標(biāo)準(zhǔn)并不能涵蓋固體廢物管理的各個(gè)環(huán)節(jié)，雙方應(yīng)當(dāng)在合同中明確約定工業(yè)固體廢物運(yùn)輸、利用、處置過(guò)程中的具體污染防治要求，作為對(duì)法定要求的補(bǔ)充。最后，要求受委托的運(yùn)輸、利用、處置單位在完成委托后，以書(shū)面的形式告知產(chǎn)廢單位固廢實(shí)際運(yùn)輸、利用、處置情況，只有這樣，方才在實(shí)質(zhì)層面完成了產(chǎn)廢單位的污染防治義務(wù)。
參考文獻(xiàn)：
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