“十三五”是我國環境影響評價（以下簡稱“環評”）與排污許可改革的重要時期。2015年9月，由中共中央、國務院印發的《生態文明體制改革總體方案》明確提出完善污染物排放許可制。《國務院辦公廳關于印發控制污染物排放許可制實施方案的通知》（國辦發〔2016〕81號）要求排污許可制銜接整合環評等相關環境管理制度。《“十三五”環境影響評價改革實施方案》（環環評〔2016〕95號，以下簡稱《改革方案》）對“三線一單”、戰略環評、規劃環評、項目環評等提出了明確的改革目標和具體措施。
《關于生態環境領域進一步深化“放管服”改革，推動經濟高質量發展的指導意見》（環規財〔2018〕86號）提出要加快審批制度改革，激發發展活力與動力。各地生態環境部門隨后相繼發布了環評與排污許可改革事項。黨的十九屆四中全會提出要健全源頭預防體系，構建以排污許可制為核心的固定污染源監管制度體系。2020年3月，由中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發的《關于構建現代環境治理體系的指導意見》（以下簡稱《指導意見》）提出要妥善處理排污許可與環評制度的關系。《關于進一步優化營商環境更好服務市場主體的實施意見》（國辦發〔2020〕24號）要求進一步簡化企業生產經營審批和條件。
“十四五”是全面建成小康社會，開啟全面建設社會主義現代化國家新征程的第一個五年，也是進一步打好污染防治攻堅戰，建設美麗中國的關鍵時期，對環評和排污許可工作提出了更多更新更高的需求和要求，黨的十九屆五中全會提出構建源頭防控等綜合治理機制，全面實行排污許可制。探討和展望“十四五”時期環評與排污許可改革新形勢，對于深化環評和排污許可改革，協同推進高水平保護和高質量發展具有重要意義。
《改革方案》提出，深入開展戰略環評，強化戰略環評應用，開展政策環評試點，逐步建立“三線一單”管理機制。《區域空間生態環境評價工作實施方案》（環辦環評〔2018〕23號）提出2020年完成區域環評（“三線一單”）成果入庫。“十三五”期間，政策環評試點研究取得了積極進展。生態環境部組織完成了能源、農業、石化等行業的產業政策和中西部地區人口就近城鎮化、城鄉一體化等城鎮化政策環境影響分析試點研究，印發了《經濟、技術政策生態環境影響分析技術指南（試行）》（環辦環評函〔2020〕590號）。戰略環評工作有序推進，完成了京津冀、長三角和珠三角三大區域以及長江經濟帶等重點地區產業發展戰略環評，對推進相關地區經濟社會和生態環境保護協調發展發揮了重要作用。“三線一單”的研究和實踐工作快速推進，第一批開展“三線一單”工作的長江經濟帶11省（市）及青海省相繼發布了“三線一單”生態環境分區管控方案或實施意見；第二批19省（區、市）和新疆生產建設兵團的“三線一單”成果陸續通過了生態環境部組織的審核，一些省份“三線一單”成果已開始應用于國土空間規劃編制和環境管理工作中，“三線一單”管理機制已初步建立。
“十三五”期間，國家和地方針對產業園區、礦產資源、煤炭礦區、流域等重點領域規劃環評開展了相關研究，發布了一系列政策文件和技術規范，有力推動了規劃環評進展。集中開展了長江經濟帶200多家產業園區規劃環境影響跟蹤評價，陸續開展了產業園區、港口、新區、流域、礦區5個重要領域規劃環境影響核查，試點開展了產業園區清單式管理，推動開展了重點領域規劃環評會商及規劃環評與項目環評聯動，并通過強化規劃環評技術復核等工作，提升規劃環評質量。規劃環評主動服務于國家和區域重大戰略決策，發揮了重大作用。據統計，僅生態環境部審查的30余個流域綜合規劃環評，就取消了近200個不符合生態環境保護要求的大小水利水電工程，將多段干流和40多條支流納入棲息地保護。
通過修訂《環境影響評價法》《建設項目環境保護管理條例》等法律法規，取消了部門預審、試生產審批、竣工環保驗收許可和環評機構資質管理4項行政許可，取消了水土保持等項目環評預審條件。同時，通過修訂建設項目環評分級審批目錄與分類管理名錄、優化環境影響報告表格式等，不斷下放建設項目環評審批權限，調整環評文件類別，推動技術導則體系重構，簡化環評內容。據統計，目前市（縣）級生態環境部門審批的項目環評文件占了全國的99％以上。此外，一些省（市）不斷深化環評“放管服”改革，對已開展規劃環評的園區內建設項目的環評文件，采取簡化、降級或豁免等措施，并強化了環評與排污許可之間的銜接。在大刀闊斧推行“放”改革同時，著力強化環評事中事后監管與服務，印發了《建設項目環境保護事中事后監督管理辦法（試行）》（環發〔2015〕163號）、《關于強化建設項目環境影響評價事中事后監管的實施意見》（環環評〔2018〕11號）、《關于嚴懲弄虛作假提高環評質量的意見》（環環評〔2020〕48號）等文件。生態環境部制定并動態更新國家、地方、重大外資項目環評服務“三本臺賬”，各地生態環境主管部門實行主動服務，健全早期介入機制，優化環評服務，開辟綠色通道，壓縮審批時限，推動改善營商環境。
“十三五”期間我國排污許可管理開啟新局面。生態環境部發布了《固定污染源排污許可分類管理名錄》《排污許可管理辦法（試行）》，并組織起草了《排污許可管理條例（草案征求意見稿）》。同時，制定了70多項排污許可申請與核發技術規范，構建了較為完整的技術體系。在此基礎上，固定污染源排污許可證核發工作快速推進，已有379.16萬家排污單位納入排污許可管理，加強固定污染源環境管理工作邁出了一大步。同時，各級生態環境部門開展了相關管理制度與排污許可銜接整合研究。《關于做好環境影響評價制度與排污許可制銜接相關工作的通知》（環辦環評(2017)84號〔2017〕84號）明確了環評與排污許可之間的關系。近2年來，一些單位和個人開始研究區域“三線一單”、規劃環評、總量控制、環境執法等環境管理制度與排污許可制之間的銜接問題，并取得了一定的進展。
黨的十九屆五中全會對我國經濟社會發展和生態環境保護提出了明確要求。作為生態環境與經濟社會發展領域最密切的兩項制度，環評與排污許可制度改革機遇與挑戰并存，任務更加艱巨。統籌經濟社會發展與生態環境保護的難度加大，既要助力高質量發展，又要推動生態環境持續改善，還要探索碳減排、生物多樣性保護等新課題。在新的發展階段，環評與排污許可迎來難得的發展機遇，同時也面臨嚴峻的形勢。
法律地位將進一步強化，為兩項制度改革奠定了重要基礎。環評與排污許可是生態文明建設中不可或缺的兩項重要制度，是生態環境治理體系的重要組成部分，也是國家層面的重大改革事項。從《生態文明體制改革總體方案》提出完善污染物排放許可制，到黨的十九屆四中全會要求健全源頭預防體系，確定排污許可制在固定污染源監管制度體系中的核心地位，到《指導意見》提出強化源頭防治，依法實行排污許可管理制度，再到黨的十九屆五中全會提出全面實行排污許可制，逐步強化了兩項制度的地位和作用。“十四五”期間，《排污許可管理條例》及新修改的《環境影響評價法》預計將發布實施，《規劃環境影響評價條例》預計啟動研究工作，這些工作都將為環評與排污許可的持續改革提供法律支撐。制度內涵將進一步豐富，為兩項制度內容提出了新的要求。黨的十九大報告指出當前我國經濟已由高速增長階段轉向高質量發展階段，黨的十九屆五中全會進一步強調我國已轉向高質量發展階段。環評與排污許可制度不僅要在打好打贏污染防治攻堅戰中發揮重要作用，也肩負著環境保護優化經濟發展的重任，要在優布局、調結構、控規模、促轉型、保紅線、助減排、防風險上發揮效力，助推高質量發展。宏觀上，通過區域“三線一單”、規劃環評劃框子、定規則，優化國土空間開發保護格局，推動產業綠色轉型和產業結構升級；微觀上，通過項目環評抓落實、嚴準入，通過排污許可制度強化對固定污染源的監管，推動提升清潔生產水平，淘汰落后產能。機制體制將進一步理順，為兩項制度落實消除了障礙。當前，國家正在全面深化“放管服”改革，優化營商環境，環評與排污許可改革恰逢其時。《全國深化“放管服”改革優化營商環境電視電話會議重點任務分工方案》（國辦發〔2019〕39號）明確要求推進環評制度改革，一批基本不產生生態環境影響的項目統一不再納入環評管理。隨著機構改革基本完成，省級以下生態環境機構監測監察執法垂直管理制度改革等落地生效，環評與排污許可制度銜接進一步順暢。2020年，生態環境部再次修訂了《建設項目環境影響評價分類管理名錄》，印發了《關于優化小微企業項目環評工作的意見》（環環評〔2020〕49號）等文件，引導環評行業進一步健康發展。
思想認識上不夠到位，不適應新的形勢要求。長期以來，環評被貼上“通行證”的尷尬標簽，不少地方為了讓規劃環評、項目環評文件通過審查審批，給出了過多的“空頭”承諾，導致后續環評要求落實不到位，甚至根本沒有落實。新《環境保護法》實施以來，經過幾次清理整頓，大量“未批先建”項目浮出水面。時至今日，仍有一些項目未取得環評手續。一些地方對環評文件弄虛作假、粗制濫造等嚴重質量問題重視不夠，對排污許可制在固定污染源監管制度體系中的核心地位認識不夠，有的甚至認為環評與排污許可影響了經濟發展和就業，這些都導致兩項制度不能充分發揮效力。銜接體系尚不完善，制約了制度協同發力的效果。“三線一單”生態環境分區管控體系還未完全建立，“三線一單”、規劃環評、項目環評之間的責任邊界還不夠明晰，在管理機制、技術方法、信息支撐上還不夠成熟，特別是在實際工作中，“三線一單”如何有效指導規劃環評和項目環評，規劃環評如何指導和約束項目環評，“三線一單”、規劃環評下的項目環評如何實施簡化改革等問題還需要進一步深化研究，項目環評“放管服”改革“放”得多、“管”得少或不到位等問題依然突出。此外，環評、總量控制、環境執法與排污許可制的銜接仍不夠暢通，質量保障、成果落地、事中事后監管等影響環評與排污許可制度發揮作用的機制總體上還不夠完善，尚未形成閉環，難以有效發揮合力作用。保障能力上尚不牢靠，制約了制度的科學性和實用性。在法律保障上，隨著各省（區、市）“三線一單”編制工作已基本完成、規劃環評體系已發生重大調整、項目環評“放管服”改革不斷深入等，現行《環境影響評價法》《規劃環境影響評價條例》已難以適應新的發展需求。技術保障上，各類技術規范和政策要求之間還存在不協調之處，評價內容過多、重復的現象依然存在，累積性、整體性影響及生物多樣性、氣候變化影響等重要評價方法還比較欠缺。信息保障上，環評大數據系統的完整性、排污許可大數據系統的穩定性和安全性還不夠，各數據體系之間的連通性尚未徹底打通。人才隊伍保障上，不少地方評估人才隊伍力量受到不同程度的削弱，評估支撐能力降低；環評編制單位數量雖大幅增加，但不少單位編制人員嚴重不足，環評質量堪憂。簡言之，“十四五”期間，面對新形勢、新任務，環評與排污許可制度還沒有完全適應。對照高質量發展的主題，優化國土空間開發保護格局，推進生產方式綠色轉型的任務依然艱巨；對照改善生態環境質量的目標，推動深入打好污染防治攻堅戰的源頭預防和過程監管能力亟待提升；對照行政審批體制改革和政府職能轉變的任務，協同推進“放管服”、強化制度剛性約束的改革創新尚需深化；對照國家治理體系和治理能力現代化的要求，厘清責任邊界、豐富制度內涵、提升管理效能、夯實基礎支撐等基本能力建設任重而道遠。
“十四五”時期我國要實現生態文明建設新進步，就需在國土空間開發保護格局優化、生產生活方式綠色轉型、資源利用效率提升、污染物排放總量控制、生態環境質量改善等方面取得積極進展。這也是“十四五”時期環評與排污許可改革的總方向，即要充分發揮環評與排污許可效能，推動實現區域環評—規劃環評—項目環評—排污許可—監督執法—督察問責“六位一體”的全過程環境管理體系。
緊緊圍繞“環境質量改善”和“高質量發展”兩大目標，充分發揮環評在源頭預防體系及排污許可制在固定污染源監管體系中的作用，推動實現主要污染物排放總量持續減少，生態環境持續改善，高質量發展持續邁進。到2025年，建成全國生態環境分區管控體系，增強重點領域環評管理效能，提升固定污染源環境治理水平。對照“放管服”改革要求和地方改革實踐，研析環評與排污許可制度現存的問題和面臨的挑戰，從制度設計層面找出深層次根本性原因，提出改革方案。當前，“三線一單”與相關規劃及其他環境管理制度等的銜接還處在探索階段。規劃環評“落地難”問題仍然突出，規劃環評與項目環評的聯動缺乏實踐。項目環評“重審批、輕監管”現象依然存在，環評服務市場管理仍有“漏洞”，環評管理與排污許可制的銜接亟須深化。排污許可尚未實現全要素、全過程管理，許可證核發質量與監管能力尚待提高，這些問題亟須改進完善。建立健全環評源頭預防體系銜接機制，構建區域環評、規劃環評、項目環評有效銜接體系，妥善處理排污許可與環評制度之間的關系，試點推進園區內建設項目環評與排污許可深度融合的實踐。打通排污許可制與環境監測、總量控制、最佳可行技術、環境執法、督察問責等之間的銜接鏈條。完善法律體系，加快修訂《環境影響評價法》，推動修訂《規劃環境影響評價條例》專題研究，實施《排污許可管理條例》。完善技術體系，推動導則體系重構和基礎性技術研究，探索將生物多樣性影響、碳排放水平評價等納入環評。強化信息化建設，推動與相關大數據的聯通，著力推進大數據創新應用。完善人才體系，加強人才管理，持續打造鐵軍隊伍。
整合集成“三線一單”成果，形成全國“一張圖、一個清單、一套平臺”。完善細化分區管控要求，加強重點區域、流域成果銜接。建立健全成果應用與跟蹤評估機制，動態優化“三線一單”成果，研究推動“三線一單”入法。將“三線一單”作為各類空間規劃和環境管理的基礎，推動優化國土空間開發保護格局、提升資源利用效率、促進產業綠色轉型，服務新發展格局。支撐生態、水、大氣、土壤等環境要素實施科學化、精細化管理，支持規劃環評與項目環評改革。建立國土空間規劃、區域規劃、專項規劃環評體系，明確規劃環評類別。以國土空間、大區域、流域、礦產資源、大型煤炭基地等宏觀領域規劃環評為重點，推動國土空間開發保護格局優化，保障生態安全。以產業園區、重點行業等領域規劃環評為重點，推動產業結構升級；以交通類規劃環評為重點，推動運輸結構調整；以煤電基地、油氣等領域環評為重點，推動能源結構優化。深化規劃環評與項目環評聯動，扎實推進規劃環評落地。落實碳減排要求，推動降低碳排放強度。對于滿足生態環境準入條件的項目，大幅簡化環評內容或降低評價等級，探索推進快速環評模式和方法，分類深化環評管理，提升環評效能。探索推進固定污染源項目環評、排污許可和入河排污口設置等“多證合一”，探索部分環境影響報告表的審批制度改革。推進環評信息公開，加強正面宣傳和輿論引導。落實各方主體責任，推動環境影響后評價改革，強化事中事后監管。3.2.4 構建以排污許可制為核心的固定污染源監管體系推進全要素、全過程管理。推動陸海統籌的環境要素全覆蓋，探索將環境噪聲、固體廢物、溫室氣體等環境要素管理與排污許可制銜接融合。試點探索達標區域和非達標區域分類施策，研究將重污染天氣預警期間應急減排要求納入排污許可證。加強“三線一單”、規劃環評、項目環評與排污許可的銜接聯動，建立排污許可總量與區域環境質量之間的相應關系。完成國家與地方“三線一單”環境管理平臺對接，初步建立重點領域規劃環評信息共享系統，建立全國建設項目環評管理信息平臺，實現排污許可平臺環境管理要素的全覆蓋和固定污染源各項管理制度的有效銜接。打通環評之間，環評、排污許可、監督執法之間以及與其他相關管理制度之間的數據壁壘。
環評制度是守住綠水青山的第一道防線，是優化國土空間開發與保護的重要基礎，是推動產業轉型和結構升級的重要抓手。排污許可制是確保環評提出的污染防治設施和措施落地的重要保障，是固定污染源項目環評監管的主要手段。面對新形勢、新任務，兩項制度在“十四五”期間將承擔著更多的重任，肩負著更高的期盼，同時也面臨著更大的挑戰和嚴峻的形勢，表現出一定的不適應性，亟須進一步深化改革，充分發揮兩項制度的效能。應堅持“目標引領貫穿始終、問題導向補齊短板、加強銜接協同發力、夯實基礎強化支撐”的原則，圍繞“三線一單”、規劃環評、項目環評和排污許可幾個重點領域，有的放矢，多點支撐，增強精細化管理能力、技術支撐能力、信息化及智能化水平和隊伍工作能力，為深入打好污染防治攻堅戰、協同推進高質量發展提供有力支撐。
文獻來源：劉磊,韓力強,李繼文,等.“十四五”環境影響評價與排污許可改革形勢分析和展望[J].環境影響評價,2021,43(01):1-6.
