一、應急管理體系建設的出發點

生存和發展是貫穿個體生命過程的永恒主題，基于此，以為人民服務為宗旨的人民政府，其所服務的內容也是圍繞這兩個主題的。這一點從部門機構的設置中可以得到印證。如軍隊、公安主要是為保障公民生命財產安全，即“生存”；發改委、教育局則主要聚焦“發展”。當然，生存和發展并非完全割裂，生存是發展的前提，發展是為了更好的生存，但從政府部門職責的角度出發，其必然是有所偏重的。

因此，作為整合了應對地震、臺風、森林草原火災等“天災”和生產安全事故“人禍”等職責的應急管理體系，其組建的出發點是服務于“生存”這一主題便是毋庸置疑的。何謂“應急”，應人命關天之急實為應急。

那么，這個基本判斷從何而來？

簡而言之，這是因為在應急管理這個大盤中，生產安全事故造成的死亡人數遠遠大于自然災害。

雖然生命是不能比較的，但工作總是有重點的。既然應急管理體系是圍繞“生存”這一主題的，那么在此體系中，對民眾生命財產安全造成更為突出傷害的“事故”理應作為主要矛盾來抓。

“應急管理”，僅從字面理解可知，災害發生后的應急處置、救援、物資調配、防止災害擴大等是整個應急管理工作的重要內容。但實際上，災害預警、即“防患于未然”的預防性工作同樣應當投入大量精力。與此同時，需要特別指出的是，自然災害的預防與事故的預防是極為不同的，這也導致了安全生產在應急管理體系中的特殊性。具體分析如下：

1.原因對比。天災之所以稱之為天災，是因為災害的產生不是人為造成的（雖然核彈爆炸可能引起地震、或是人類活動導致全球氣候異常、臺風頻繁，但人類目前尚無技術手段制造單個的、破壞力強的自然災害）。

但事故就不同了，事故的發生主要是人為原因（人的不安全行為）。筆者在各地應急管理部門的官網上隨機查閱了20起一般事故調查報告，發現“從業人員xx安全意識淡薄，違章作業······”作為直接原因的。

2.內容對比。天災預防性工作主要是通過技術手段實現預警和監測，如衛星云圖之于臺風、地震波之于地震、降雨量之于洪水。衛星云圖、地震波、降水量等自然因素是客觀的、量化的、可預判的，是能借助技術手段實現“測量”與“預警”的，這也決定了在天災預防中，幾乎可以不用考慮“人”這個因素。

而在事故預防工作中，“人”這個因素必須給予極大的關注，與自然災害因素的可量化監測相比，通過技術手段實現對人的行為監測、預判，難度太大。因此事故預防更多強調的是通過管理來規范人的行為，如制定安全規章制度、對從業人員培訓教育等。某種程度上看，正是因為人的行為的不可預判，所以安全生產管理的思路大致可以分為三種：

一是減少生產經營過程中人的不安全行為。換言之，就是讓員工少犯錯。人們一般通過安全教育培訓、安全獎勵機制、違章懲罰制度，即“教、獎、罰”三種方式來實現員工少犯錯的目標（更偏重罰、教）。需要注意的是，人們似乎過于相信安全教育培訓的效用，普遍認為員工安全意識淡薄、違章作業是因為安全教育培訓不到位造成的。那么，假如某企業完全按照《生產經營單位安全培訓規定》《安全生產培訓管理辦法》的要求組織開展教育培訓，就能避免員工的違章作業么？事實上，安全教育培訓對員工的行為作用是存在邊際遞減效應的。越是新員工、新崗位、新設備，安全教育培訓的作用就越大。隨著時間推移，一些老員工則往往產生驕傲麻痹思想，對培訓不上心，認為自己比培訓老師懂得更多，對教育不上心，認為年年講、月月講，自己干了這么多年也沒出過事，從而對教育培訓產生抵觸心理。因此，教育培訓是一定要做的，但如何做才能更大的發揮其作用，才是真正需要花費精力去思考解決的。

二是減少生產經營過程中人的數量。如實現無人化車間。事故最重要的還是為了防止人員傷亡，“千金散盡還復來”，但人沒了就再也回不來了。既然人難免犯錯，人命又如此寶貴，那么通過技術手段、用機器代替人，在客觀上就能降低事故傷害。如果隨著科技進步，某一天所有的生產經營過程實現了自動化機械化，那安全生產的本質意義也要隨之變化了。

三是即使出現人的不安全行為，相關防護設施設備能夠避免發生人員死亡的結果。這一點主要還是通過技術手段為員工提供安全保障。

3.結果對比。天災的預防性工作的結果是通過對災害因素的實時監測，預判災害發生的等級、可能影響的區域、提前發布預警信息，啟動應急預案，協調救援物資與救援力量，轉移人員財產（即人們對應急管理的一般性理解工作）。防臺抗臺便是一個很好的例子，而且已經相當成熟，從臺風的生成、運行軌跡、到登陸的地點，可能帶來的降水量等，可以說人的動作都已經做在前面了，人們看到的往往是一副眾志成城，保衛家園，嚴陣以待臺風來臨的畫面。但再精確的預警都不能消滅臺風本身，也就是說，天災的預防性工作并不能消滅天災本身，只是通過預警、預判而引發一系列的應急應對工作。

天災的威力是巨大的，即使已經做了充足的應對工作，人員和財產的損失有時是難以避免的。對人員、財產的損失，民眾的心理上是可以接受的，（除非存在應作為而不作為或慢作為的情況）。追責問責是追不了問不了老天爺的。同時，應對天災的過程總是伴隨著大量的媒體鏡頭，能夠得到廣大群眾的關注。如抗擊臺風的過程，無論是其來臨前的衛星云圖，還是臺風過境時的狂風暴雨，無論是災區群眾還是災區外群眾，都能通過各種媒介看到人們萬眾一心，保衛家園的報道，從中涌現出的勇于犧牲奉獻的英雄事跡也讓無數人為之動容。

但事故就不同了。在人們的普遍觀念里，事故的預防性工作的結果就應當是消滅事故本身，即實現“零事故”。即使事故發生后，應急處置多么及時、到位，比如原本可能死10個，但應急及時，只死了3個，但依舊是一起較大事故，依舊有人員傷亡，依舊有人要被問責。也就是說，即使做了大量的事故預防性工作，只要有事故發生，似乎就可以抹殺之前的一切工作。同時，事故預防性工作與天災預防性工作的“曝光率”相比，可謂“默默無聞”。無論是政府負有安全監管職責的部門還是企業的安全生產管理部門，其事故預防性工作一般是不為群眾所知所見的，而一旦為群眾所見大概率是因為發生事故，發生了看得見的硝煙和血淚，接著相關安全從業人員就可能面臨問責。“焦頭爛額為上客”是應該的，“曲突徙薪無人知”卻是不應該的。

那么，在事故防范工作中，應急重要嗎？重要，但并不是最重要的，消滅事故才是最重要的。由此引申到應急管理體系建設中的安全生產，安全生產是應急管理的基本面基本盤，但應急管理并不是安全生產的基本面基本盤。

安全生產中的應急管理并不是為了消滅事故而是為了應對事故，應對事故固然重要，但安全生產的目的并不在于此，從行業準入到建立健全安全生產規章制度和操作規程，從組織安全生產教育培訓到排查治理事故隱患，應急管理是貫穿和融入于安全生產工作全過程的，同時也是相對獨立的一個方面，雖然它非常重要，但其并不是安全生產的基本面。以危化事故為例，一旦發生事故，人員的損失在爆炸聲中已經發生了，快速科學的應急救援可以在最大程度上減少事故在損失。但那一刻失去生命的人再也救不回來了。安全生產就是要避免那一聲爆炸，為了避免那一聲爆炸要做的工作才是安全生產的基本面基本盤。

從生存和發展的角度看，應急管理體系主要是圍繞生存這一主題的，而同樣圍繞該主題的還有軍隊、公安、武警等單位，也就是說，應急管理體系涉及的生存的范圍是有限的。如恐怖襲擊也屬于突發事件，也涉及到應急處置，但該應急并不屬于目前我們所指的應急管理體系。我們所要建設的應急管理體系為了防范化解重特大安全風險，健全公共安全體系，整合優化應急力量和資源，提高防災減災救災能力。

應急管理體系中的“災”分天災和人禍（生產安全事故），人禍甚于天災，故對于事故的防范（即安全生產）應作為主要矛盾來抓，而安全生產中，人的不安全行為類事故隱患是導致事故發生的主要原因，故減少人的不安全行為應作為矛盾的主要方面來抓。

因此，在應急管理體系建設中，既要有全局視野、系統性思維，統籌協調天災、事故、防災減災救災，也要有重點思維，抓主要矛盾和矛盾的主要方面，突出事故預防的重要性；既要看到防范天災和事故涉及的預防工作的普遍性，防患于未然，也要看到事故預防工作的特殊性（以結果為導向、“默默無聞”），完善工作成效考核評估機制、理順追責思路，為安全生產工作者搖旗吶喊、加油鼓勁。