1.     到底哪些項目需要環評？

盡管我們有《環境影響評價法》作為指導，有《建設項目環境影響評價分類管理名錄》（以下簡稱“《名錄》”）作為有效的實施手段，但是對于那些“不起眼”的小項目到底需不需要環評，在業界和主管部門這里卻無法達成共識，而這些“小”問題卻是絕大多數企業普遍面臨的困境，企業面臨“微調細改”等問題時多是無所適從。

未納入“建設項目”管理的小項目（即發改委不需要“備案”的項目）是否需要環評，《名錄》沒有涵蓋的項目需要環評嗎，“建設項目”到底是什么“項目”，有何含義？

舉例來說：

企業新增與生產工藝無關的配套設備是否需要環評？如果與生產相關，但是與“產污”無關是否需要環評？比如新增儲罐、緩沖罐、產品包裝設備，或是行車、叉車、空壓機等；

企業工藝改進，替代現有生產和配套設施，型號有變，產能略增但是不超過30%，產污也不超過10%，需要環評嗎？

機加工企業“新增氮氣鋼瓶”可能不需要環評，但是新增“氮氣儲罐”需不需要呢，如果新增“氮氣儲罐”不需要，新增“氯氣儲罐”需不需要呢？

新增或是改進環保設施是否需要環評，比如VOCs處理設施和廢水處理站？盡管這種改變是“有利”于消減環境影響的，但是又引起了污染物的轉移（如氣到水，水到固等，VOCs燃燒后有CO、NOx等排放總量有變）。《名錄》里對脫硫脫硝提出了環評要求，對除塵也提出了要求，但是VOCs和廢水的處理工藝卻未提，這是為何？

在環境空氣急需改善的今天，環保設施的建設和優化還要慢慢等“環評”的編制和審批，這與《行政許可法》的立法意圖顯然是不符的（注：“污染防治措施是確保企業按證排污的前提和保障，但許可證制度設計中并未將其納入許可事項，主要從鼓勵企業不斷提高污染治理水平的角度考慮”環保部的官方解讀。），但是《環境影響評價法》中明確環保設施的變更屬于主要的變動，特別是涉及新增污染物的。因而，企業內環保設施的建設如果納入行政審批，將于行政許可法的立法意圖不符，如果不納入行政審批則于環評法的要求不符。這一原因導致環保設施的建設和提標改造不清不楚。

(注：本文原稿撰寫于2017年11月。近日《上海市不納入建設項目環評管理的項目類型（2019年版）》已終隨人愿，頒布實施，環境治理業中多數環保設施納入豁免名錄。工業企業的環保設施參考環境治理業。)

以上問題林林總總，環評機構和環境管理部門對其解讀不一。還有些地方環評報批必須有項目的立項或“備案”文件，以此作為環評的評價對象，但有些地方與“建設項目”完全剝離，根本不考慮是否有“立項備案”文件。

此外，環評的全名是：“建設項目環境影響評價”，不是“建設項目”就不需要評價嗎？顯然不是，但又似乎是。環評相關的政策法規對“建設項目”的定義其實一直含糊不清。目前，企業微調細改的行為在當前狀況下普遍納入環評范圍，但是這樣合理嗎？一來企業的建設與管理成本加大，二來行政審批的責任和壓力也大。這些“微調細改”的行為能否納入“環境影響后評價”呢？環評法與《建設項目環境影響后評價管理辦法(試行) 》卻又給出了不同的答案，讓人難以判斷。這方面的內容后面將詳細論述。

2.     環評文件類型的判斷應該遵照所屬行業還是產污工藝？

《建設項目環境影響評價分類管理名錄》主要是按照“行業”的思路來對環境影響評價的文件進行分類的，《固定污染源排污許可分類管理名錄（2017年版）》也是按照“行業”對許可證一般管理還是簡化管理進行了分類。兩個文件也都適當考慮了“產污工藝”這一因素，但是都太過“適當”，導致很多企業“無所適從”。

舉例來說：

生物或是化學制藥行業，在現有產品的基礎上新增層析提純工藝，使藥物含量從95%提純到99%，層析過濾僅是增加兩根層析柱，因此會產生部分廢物和廢水，但是企業需要純化的藥物年產量不足1kg。按照《名錄》，這類行業統一為環評報告書，但是與《環境影響評價法》中“(二)可能造成輕度環境影響的，應當編制環境影響報告表，對產生的環境影響進行分析或者專項評價”的精神不符，到底如何來定？

潤滑油生產企業，通過采購基礎油添加少量添加劑來配置潤滑油，工藝包括混合攪拌、分裝等過程，混合攪拌過程采用空氣混拌，有廢氣排放，其執行標準是執行《大氣污染物綜合排放標準》還是《石油煉制工業污染物排放標準》？石油煉制的標準是按照行業來的，對廢氣的處理效率有95%的要求，潤滑油企業廢氣的VOCs產生濃度特別低，如果執行石油煉制的標準，除了焚燒技術根本無法做到95%的處理效率，采取焚燒技術勞民傷財不說，能耗巨大，還達不到環境治理的效果。所以，排放標準也應參考“產污工藝”來定才合適，而不能單單看其所屬行業。

3.     環評文件是“技術文件”還是“程序文件”？

以往環評主要處于項目的可行性研究階段和初步設計階段，不然無法行使其“一票否決”的權力。由于尚未到詳細設計與施工圖設計階段，環評卻被要求提出確切的環保措施，或是對污染物的排放進行嚴格的定量分析，這本身就不合理，這種要求可能會強迫建設單位造假，有些環評單位也不得不幫著造假。如今環評可以在開工之前完成，可以到詳細設計階段，但是這樣一來，施工圖都設計啦，如何“一票否決”呢？所以近年已不再提環評的一票否決啦。

環評階段應該解決大的問題，如選址和危險源的布設等規劃和布局方面的問題，或是涉及清潔生產、落后工藝淘汰等產業導向的問題，這一階段主要以定性分析為主。具體的環境問題應該在環保設計篇章和環保竣工驗收時落實，并在企業正常運營階段定期進行環境符合性審計（或“后評價”）和監測來確保企業生命周期中的環境符合性問題。因而，此時的環評應該是“程序文件”為主。

當前，環評以明確作為首次申領“排污許可證”的必要條件，其總量和排放限值以作為后期排污許可的重要依據，甚至是唯一依據，環評的階段也明確為“施工之前”，而不是“設計期”，此時環評已從“程序為主的文件”轉變為“技術為主的文件”。選址和環境準入等問題主要由“規劃環評”解決，建設項目環評仍然具備“程序文件”的責任和使命的同時，已經確切轉變為兼顧程序特色的技術文件。

項目選址所考慮的規劃符合性、產業政策、區域環境容量、行業準入、環境準入、總量限制等由規劃環評來解決，這也是為何最近的環境管理特別強調入工業區。不在工業區的污染型企業基本面臨趕盡殺絕。

4.     驗收后的“非重大變動”行為，以及“微調細改”行為是否可以通過“環境影響后評價”合法化？

顯然，驗收后的“技改擴”等行為都需要重新走“建設項目”的三同時手續，但是對于“微調細改”的非重大變動行為，何去何從呢？

后評價這一制度的法律地位《環境影響評價法》中已有明確，但是與實際“落地”的要求并不一致，因而給人帶來很多“誤解”。

《環境影響評價法》第二十七條要求：“在項目建設、運行過程中產生不符合經審批的環境影響評價文件的情形的，建設單位應當組織環境影響的后評價，采取改進措施，并報原環境影響評價文件審批部門和建設項目審批部門備案；原環境影響評價文件審批部門也可以責成建設單位進行環境影響的后評價，采取改進措施”。

可見，以上要求在頂層設計時考慮了建設過程和后期運營企業實際生產變動的可能性，以及合法化的途徑。但是，未針對這些變動是否合法(產生不符合經審批的環境影響評價文件的情形的)給出明確界定，這些變動是否應該開展新的“建設項目”三同時手續，還是“后評價”就可以？界定不清。

然而，《建設項目環境影響后評價管理辦法(試行) 》：第二條規定：“本辦法所稱環境影響后評價，是指編制環境影響報告書的建設項目在通過環境保護設施竣工驗收且穩定運行一定時期后，對其實際產生的環境影響以及污染防治、生態保護和風險防范措施的有效性進行跟蹤監測和驗證評價，并提出補救方案或者改進措施，提高環境影響評價有效性的方法與制度”。

《建設項目環境影響后評價管理辦法(試行) 》界定了后評價適用的時期、針對的項目類型以及評價的對象。與環評法不符，首先將“建設過程”的變動剔除在外，適用于運營期；其次，后評價是針對報告書項目，而不是報告表等其它類型的項目；最重要的，后評價是對環境影響和環保設施的再評價行為，跟“建設項目”內容的變化和調整沒有一毛錢關系。言外之意，“建設項目”的變動還是需要走“環境影響評價”的程序，要不然如何界定清楚“未批先建”的行為？

顯然《建設項目環境影響后評價管理辦法(試行) 》與《環境影響評價法》的立法意圖一致又不一致，環評法既要杜絕懲治“未批先建”行為，又要給“微調細改”留口子，這一意圖落實到操作層面非常難，其界面難以劃清。之前唯一可以劃清的依據：是否為備案的“建設項目”，環保部門又對其進行了“否定”，導致最終落實時《建設項目環境影響后評價管理辦法(試行) 》對項目工程內容的變動行為只字不提，只是關注“影響”和“環保措施”的變動和評價。

從這一層面講，保留“建設項目”備案為依據，對于界定“微調細改”是否環評還是有重大意義的。除非，環保部門對“微調細改”的變動給出更為明確的界定，比如在《建設項目環境影響評價分類管理名錄》外給出環評豁免清單，確定哪些行為肯定不需要環評。

1.    理清環評與“建設項目”的關系

“建設項目”是計劃經濟時代的產物，目前對“建設項目”并沒有明確且清晰的定義，一般意義上僅是針對發改委立項或備案的項目視為“建設項目”。

《建設項目環境影響評價分類管理名錄》中對“建設項目”也沒有定義，環境管理部門對“建設項目”未有過清晰界定。

理清環評與“建設項目”的關系有兩個不同的思路，兩個思路相互獨立，不可相互干涉：

思路一：圍繞“建設項目”為核心開展環保三同時

以“建設項目”為核心有其優勢，其界限非常清晰。凡是發改委受理備案的才需要走環保“三同時”手續（類似安全“三同時”），凡是沒有備案的項目，統一納入“現狀評價”或是“后評價”管理，或是納入“備案”管理，而不是走環評的“審批制”。這一思路在安全管理領域普遍適用。

以往環評一票否決時環評在項目備案之前，導致有些后期不需要走“備案”程序的項目也開展了環評，使得企業和環保主管部門已忘記“建設項目”這一依據，“做總比不做好”成為唯一原則。也導致目前環評已不再作為項目備案前置條件的今天，更加忽略“建設項目”為依據。

當然，以上思路與環評法的意圖略有不匹配，比如工藝調整新增清洗等產污環節，這些普遍不納入“建設項目”管理，但是新增污染源按照環評法影響需要環評。如果將這些新增污染行為卻不納入“建設項目”管理的行為納入現狀評價或是后評價，相當于默認了某些“未批先建”行為。因而，圍繞“建設項目”為核心開展環保三同時還需要補充環保部門自己定義的“環評建設項目”。

思路二：環評與“建設項目”分離，建立自己體系下的“環評項目”

《環境影響評價法》中對于是否開展環評的判斷原則是基于“環境影響”，而不是看其是否為“建設項目”。

當前，國家逐漸降低企業投資建設的準入門檻，很多不涉及土地和規劃的非基建項目，可以不必申請備案，但這類項目未必沒有“環境影響”。公眾對環境保護意識日趨增強的今天，環評的準入只會從嚴，因而環評文件的分類應該秉承《環境影響評價法》的原則，嚴格按照“環境影響”即“產污”界定，是時候與“建設項目”體系分離啦。

環評項目與“建設項目”分離，環評和備案不再互為制約，僅是對擬建項目的實際環境影響進行評價。如此的話，對于《建設項目環境影響評價分類管理名錄》則需要較大調整，摒棄“建設項目”的分類方式，重點以實際的“環境影響”，以“生產工藝/產污工藝”來界定。

這一思路要求環保部門給出自己清晰定義的“建設項目”，即“環評項目”。

2.    理清環評與“行業”和“生產工藝/產污工藝”的關系

《建設項目環境影響評價分類管理名錄》基本上嚴格遵照《國民經濟行業分類》，以“產品”為導向劃分行業并適當考慮“產污工藝”的思路，但是環境影響其實完全由實際的生產工藝，特別是“產污工藝”決定。因而按照行業劃分環境影響大小有其天然的缺陷。

環評的評價對象為“建設項目”，而“建設項目”在獲得發改委備案時首先就是按照國名經濟行業分類確定所屬行業。

《環境影響評價法》中對“環評文件類型”的判定依據是基于“環境影響”，說白了就是“產污過程”，而不是所屬“行業”。行業與產污有其內在的聯系，但并不完全，特別是在行業如此細分的今天，很多企業僅是從事某些行業的幾個環節的生產和加工，前面已有例證。

為了避免行業分類的一刀切，近年最新版本的《名錄》逐漸強化“工藝”，比如2018版《名錄》：“有電鍍或噴漆工藝且年用油性漆量（含稀釋劑）小于10噸做報告表，對于基礎化工原料制造行業，單純混合分裝可以做報告表。但是對于生物和化學制藥行業等，還未明確。此外，蒸餾、層析、過濾等沒有化學反應，但也不算“單純混合分裝”的工藝，到底是環評書還是表，目前也沒有統一的說法。

因此，理清環評與“行業”和“生產工藝/產污工藝”的關系就要摒棄《國民經濟行業分類》的分類方式，按照《環境影響評價法》建立自成體系的“環評項目”類別，主要以“環境影響”和“產污工藝”為主線，兼顧行業來確定環評文件類型。環境排放標準也應按照這個思路確定適用的生產工藝和行業，而不能一刀切，對“行業”進行“通殺”。

按照這個思路，配套設施，環保設施等未納入“行業”管理，未納入《國民經濟行業分類》的產污工藝便可以順理成章的納入環評項目內容。環保部門也可據此設置自己定義的“建設項目”，即“環評項目”。

如果基于現有《名錄》來完善，則應進一步補充明確環保設備、輔助設施等的地位，同時明確不同行業的輔助設施，其所屬行業該如何界定。另外，縱向的行業分類應該結合橫向的工藝分類，通過縱橫交錯的方式完善“環評項目”，而不是當前的“建設項目”。

3.    理清“技術文件”還是“程序文件”的關系

目前，建設項目環境影響評價文件已確切成為一種兼具“程序文件”特色的“技術文件”，其技術性的特點必然要求更強大的技術支持，更科學的技術方法。對于跟環評息息相關的工藝過程、生產原理、排放源強、排放規律、污染物治理措施、排放限制、排放總量等主要參數都需要更為科學的技術方法。環評的發展也將催生新的科學方法，特別是各類污染物對人群健康影響的評估，在不久的將來將成為一項重點。

另外，如果作為技術文件，環評需要完善的內容就太多了，目前技術方法和技術基礎還遠遠不夠。以 “環境風險評價”為例，目前環評領域的風險評價其實本質上還是“后果”評價，都是基于“最大可信事故”這一不太科學的概念進行后果預測，基于后果來判斷其可接受程度（核風險評價方法的延續，但不太適合化工類項目）。環評時為了使得每個項目風險水平都可接受，又不得不把最大可信事故做到“恰到好處”。

如果按照技術文件來考慮，科學的風險評價應該基于事故概率和后果兩種因素，管理部門雖然重點想預防重大事故的發生，眼睛盯著這類事故的后果，但是事故的發生是有“金字塔”規律的。金字塔頂層的重大事故必然由其底部的損傷事故，以及更下層的輕微事故和未遂事故來作為基礎，風險管理的要點恰恰是這些事故概率高，事故后相對較為嚴重的高風險事故，而不是頂部的最大事故（安全事故如此，環保事故也是如此）。只有把金字塔的底部的基礎擠壓的越來越小，頂部的災難性事故發生的可能性才越來越小。換句話說，所有的重大泄漏都是從小泄漏開始的，管理只想避免重大的，但是不對小的防微杜漸，千里之堤終將毀于蟻穴。

“風險評價”是個非常系統的學科，在此不再展開，因為曾經從事過工藝危害風險和定量風險評價工作，看環評里的風險評價僅是皮毛，甚至有點不倫不類。因為風險評價肯定不是針對某一二個事故情形，“后果評價”可以選擇典型事故，且一般不考慮疊加影響；“風險評價”則需要計算各種不同類型的風險，并考慮疊加影響（因為事故概率是可以疊加的）。另外，環境風險管理應該跟安全風險評價徹底分開，否則不但做的不專業，而且漏洞特別多，還讓安全主管部門所詬病。

本質上，“評價”就是針對基本固有和成型的東西基于標準規范和經驗進行評估，評價不是設計和創造，環評即便轉為技術為主的文件，千萬不能對環保工程進行詳細的設計，否則又是一趟渾水。另外，“評價”也是對標準規范不明確的地方通過評估給出針對性的科學要求，完全按照法律法規和標準規范給出的評價結論只是滿足程序文件的要求，技術文件需要體現其科學性和針對性，以及業主和行業專家基于風險的可接受性，并在標準規范的基礎上提出針對性建議和要求。

基于以上，程序文件想轉化為技術文件，路漫漫其修遠兮。環評轉為技術為主的文件后跟設計文件有啥不同，該如何界定好邊界？這些都有待探討。所以，環評要么還是回歸“程序文件”的本質，以識別污染源、提出污染物排放和風險管控措施、確定執行標準和排放限值為主要目的，將環保工程設計等納入企業工程設計范疇，環評文件作為設計的基礎和依據，主要是提出環保設施的設計目標。對于設計的環保篇章可要求設計與施工期對公眾進行公開，甚至并接受專家的審查，以此彌補環評在環保設計方面的技術缺陷。

要么環評轉化為技術為主的文件，細化和完善諸多的環保工程及相關要求，甚至對主要的環保設施提出設計參數，這些都要求各個行業建立相應的環保設計規范，而且要隨著科學技術的發展不斷去更新完善，指導環保設施的設計建設與施工。

4.    理清環境影響評價與環境后評價的關系

后評價的歷史使命是解決“環境影響”的變動還是“建設項目”的變動？環評法沒有明確！

當前試行的后評價管理辦法，是針對“環境影響”變動的評價行為，而不是“建設內容”變動的評價行為。因而，建設項目內容的變動不可能通過“后評價”合法化。所有的變動和調整都需要根據《建設項目環境影響評價分類管理名錄》判斷是否需要環評。對于《名錄》界定不清的“項目”，靜待后期環保部門的細化，或是出環評豁免清單。或是明確，哪些建設項目內容的變動可以納入“后評價”，合法化。

5.     理清“評價”主體和“責任”主體的關系

租賃業主的“倉庫”從事化學品的儲存應該由誰來做環評，業主還是租客，產生的危險廢物算誰的，誰來對其負責，為何碼頭和物流公司多是業主做，租賃廠房的多是租客做？企業名稱變更、法人變更、收并購、責任人變更等是否需要環評，如何界定？

判斷是否需要環評的基本原則有兩個：一是按照環評法的要求，根據環境影響的程度來確定是否需環評；二是根據“環境污染”責任主體是否清晰明確來確定是否環評。

企業名稱變更、法人變更、企業收并購行為、股權變更等行為，由于企業的責任主體都進行了延續，也就是說過去潛在的環境污染事故可以找到責任人或是責任繼承人，則不需要對這樣的變更進行環評。如果企業收并購時僅是資產的收購，資產轉移到新的公司，之前的公司和責任主體還在，這樣兩家不同責任主體的企業需要界定好排污責任和排污權，資產收購方需要開展環評，以明確其應當承擔的環境責任，并被許可總量。所以，環評除了對環境污染情況進行評價之外，還需要對污染責任的轉移和歸屬進行界定，這是其兼具技術文件和程序文件特性的特征所決定的。

1.     界定清晰需要環評的“建設項目”。

確定環保部門認定的“建設項目”，即“環評項目”。給出需環評的項目清單，以及明確不需要環評的“豁免”清單；除了按照行業界定外，加大產污工藝的界定方式。

2.     界定清晰行業與生產工藝

環評文件類型的判定及執行的排放標準需要結合行業與生產工藝，避免通過行業一刀切。以“生產工藝““和”產污環節”為要點的環評管理才是方向。《名錄》在縱向上以行業為主線，橫向上結合產污工藝，縱橫交錯逐漸完善，將環保設施、輔助設備等納入，給企業和環評單位更為清晰的指導，并且建立相應的豁免名錄。

3.     界定清晰變動的合法程序，不管是驗收前的還是驗收后的

將跟污染相關的變動與污染不相關的變動清晰劃分，跟污染相關的變動行為納入環評的“建設項目”范疇，即“環評項目”。跟污染不相關的內容要么明確不納入環保三同時管理，要么實行備案制或是納入后評價范疇，要么干脆豁免。

4.    界定清晰“程序文件”還是“技術文件”

毫無疑問，環評文件已經開始從“程序文件”為主到“技術文件”為主的轉變，環評即具有程序文件的法律地位，又具備技術文件的科學要求。因而，新時期，建立具有特色的技術方法，針對不同類型企業、不同地域的企業提出針對性的評價方法，得出科學的結論，將是環評科學和技術性的體現。設計文件中的環保設計篇章也應通過公開等方式，進一步強化企業在環保工程方面的投入。

5.    界定清晰后評價與環評的關系

后評價要么僅是針對“環境影響”與“環保措施”變動的評價，要么是針對“工程內容變動”的評價。目前環評法的意圖與試行的后評價管理辦法并不符。為了避免企業錯誤的認為改擴建行為可以通過“后評價”合法化，目前后評價根本不針對工程內容的變動。但是一刀切的行為又讓企業“微調細改”的行為無所適從。我們可以學習安全主管部門，給后評價更大的權力，將“建設項目”以外的項目統一納入“后評價”的管理范疇；或是通過“環評項目”的界定，理順環評與“建設項目”的關系，將“后評價”明確在“環境影響”與“環保措施”變動的評價，對于微調細改的行為根本不需要任何評價，并修改相關法規。

總之，環境管理是服務于生產、服務于社會的，其使命與責任是改善人民的生存質量與環境質量。環境影響評價制度只有通過服務“生產”、優化產業結構的同時管理好環境質量，才能讓大家認識到其存在的價值。環境影響評價制度只有通過改革，抓大放小，嚴控環境影響大的項目的同時簡化環境影響小的項目，基于企業“主體責任”的角度，提出可行的環保措施，并緊密圍繞“環境質量”的管理，提出地方化針對性的要求，環境影響評價制度將在新時期換發新的生命活力。

最后，展望一下未來：當前環評機構的評價資質已經取消啦，環評作為行政許可在將來會不會也要取消呢？或是，是否將與排污許可制度進一步融合，一證化？

另外，留一道思考題：行政許可可以轉讓嗎，排污權可以轉讓嗎？