1.目的

為貫徹落實《中華人民共和國安全生產法》（以下簡稱安全生產法），明確“安全風險分級管控和隱患排查治理雙重預防工作機制”（以下簡稱雙重預防機制）在民航安全管理體系（SMS）內的相關定義，以及基本邏輯關系、功能定位和運轉流程，推動SMS與雙重預防機制的有機融合，更加有效地防范化解安全風險。

2.適用范圍

本規定適用于中華人民共和國境內依法設立的建有SMS的民航生產經營單位開展的安全風險分級管控和隱患排查治理工作，及民航行政機關相關監管活動。其他民航生產經營單位應作為構建安全管理等效機制的重要參考參照執行。

3.定義

危險源：可能導致民用航空器事故（以下簡稱“事故”）、民用航空器征候（以下簡稱“征候”）以及一般事件等后果的條件或者物體。（樣例見附錄1）

注1：區分危險源和隱患的重要性——國際民航組織在Doc9859《安全管理手冊》中使用Hazard代指危險源，并另外提出了“不遵守規章、政策、流程和程序的情況”，以及“防范措施”中的“弱點（weakness）”或“缺陷（deficiency）”。對比可知，這一提法實質上符合國內關于“隱患”的定義，但Doc9859《安全管理手冊》中未在定義部分將這些定義為“隱患”，從而造成一些單位容易在危險源識別和隱患排查中出現概念混淆和記錄混亂，特別是當“雙重預防機制”上升為法定要求之后，兩者的混淆將成為相關管理滿足法定要求的阻礙，必須加以區分。

注2：區分危險源和安全隱患的必要性——安全生產法中明確將“危險源”和“隱患”列在同一條法條中，本著立法中避免不同名稱描述相同含義導致概念混淆的原則，“危險源”和“隱患”出現在同一法條內，意味著應分屬不同定義和內涵。《民航安全隱患排查治理長效機制建設指南》（民航規〔2019〕11號）借用了我國90年代安全管理理論中關于危險源劃分為第一類、第二類危險源的概念，這一理論中的第二類危險源即“安全隱患”。為避免概念混淆，本辦法將取代《民航安全隱患排查治理長效機制建設指南》，不再使用“一類危險源、二類危險源”的表述，后者直接表述為“安全隱患”。

注3：當需要把未經評估或未經培訓的關鍵人員列為危險源時，應注意與“人的不安全行為”區分，后者屬于安全隱患的范疇。

注4：根據國際民航組織在Doc9859《安全管理手冊》，“危險源是航空活動不可避免的一部分，可被視為系統或其環境內以一種或另一種形式蟄伏的潛在危害，這種潛在危害可能以不同的形式出現，例如：作為自然條件（如地形）或技術狀態（如跑道標志）”。可見，危險源定義中的“條件”通常指環境因素；“物體”則通常包括運行體系內存在的能量或物質。因此“危險源”的基本描述應盡量使用名詞，如“XXX可燃物、XXX短窄跑道、XXX超高障礙物”等，避免與安全隱患或后果混淆。

注5：因安全生產法已定義“重大危險源”為“長期地或者臨時地生產、搬運、使用或者儲存危險物品，且危險物品數量等于或者超過臨界量的單元（包括場所和設施）。危險物品，是指易燃易爆物品、危險化學品、放射性物品等能夠危及人身安全和財產安全的物品”，且安全生產法適用范圍包含民航業，民航行政機關無權使用法律或者行政法規以外的規章或規范性文件來變更安全生產法中既定的定義，故本咨詢通告不再單獨定義“重大危險源”。

安全隱患：民航生產經營單位違反法律、法規、規章、標準、規程和安全管理制度規定，或者因風險控制措施失效或弱化可能導致事故、征候及一般事件等后果的人的不安全行為、物的危險狀態和管理上的缺陷。按危害程度和整改難度，分為一般安全隱患和重大安全隱患。（樣例見附錄2）

注1：安全生產法及其他法律、法規、規章以及規范性文件中對安全生產事故隱患、生產安全事故隱患、事故隱患、問題隱患、風險隱患等均有提及，基于民航“安全隱患零容忍”的行業特點，本規定中統一使用“安全隱患”一詞，與其他相關概念并無本質差別。

注2：安全隱患的定義主要源于國務院安全生產委員會辦公室、原國家安全生產監督管理總局的定義，該定義沿用至今未發生變化，民航行業使用該定義，能夠確保與安全生產法相關精神一致。

注3：“安全隱患”通常表現為“人的不安全行為、物的不安全狀態、管理的缺陷”，因此安全隱患的基本表述應盡量采取“主語+行為、狀態、缺陷”的組合，并盡量與違規或風險管控措施失效或弱化相關聯，如“xxx人員違反xxx、xxx車輛阻擋xxx、xxx手冊缺少xxx”等，避免與危險源混淆。

注4：民航生產經營單位可以在本管理規定對安全隱患分類的基礎上，根據管理需要自行進行細化（如涵蓋法定自查的記錄要求）。

重大安全隱患：危害和整改難度較大，應當全部或者局部停產停業，并經過一定時間整改治理方能排除的安全隱患，或者因外部因素影響致使民航生產經營單位自身難以排除的安全隱患。

注：重大安全隱患的定義主要源于國務院安全生產委員會辦公室、原國家安全生產監督管理總局的定義，該定義沿用至今未發生變化。民航行業使用該定義，能夠確保與安全生產法相關精神一致。

安全風險：危險源后果或結果的可能性和嚴重程度。根據容忍度不同，分為可接受、緩解后可接受、不可接受三級。

注1：亦有翻譯為可接受、可容忍、不可容忍，對應關系不變。

注2：民航風險分級沿用國際民用航空組織分級標準，通常為三個等級，與國家安全生產領域“紅橙黃藍”四個風險等級對應關系為：民航的不可接受風險對應國家安全生產領域的重大風險（紅）和較大風險（橙）；民航的緩解后可接受風險對應國家安全生產領域的一般風險（黃）；民航的可接受風險對應國家安全生產領域的低風險（藍）。

重大風險：風險分級評價中被列為“不可接受”的風險，或者被列為“緩解后可接受”但相關控制措施多次出現失效的風險。

剩余風險：實施風險控制措施后仍然存在的安全風險。注：剩余風險可能包括風險管理中未窮舉的風險，也可以認為是一項初始的安全風險在擬采取的風險控制措施后“保留的風險”。實際安全管理中，通常是后者更具現實意義。

圖1 雙重預防機制相關基本概念關系示意

4.參考資料

（1）《中華人民共和國安全生產法》，2021年。

（2）附件19《安全管理》第二版，國際民航組織，2016年。

（3）Doc9859《安全管理手冊》第四版，國際民航組織，2018年。

（4）《民用航空安全管理規定》（CCAR-398），交通運輸部，2018年。

（5）《安全生產事故隱患排查治理暫行規定》，國家安全生產監督管理總局，2007年。

（6）《安全生產事故隱患排查治理體系建設實施指南》，國務院安委會辦公室，2012年。

（7）《關于實施遏制重特大事故工作指南構建雙重預防機制的意見》，國務院安委會辦公室，2016年。

（8）ISOGuide73：2009《風險管理——術語》。

5.一般要求

5.1工作原則

民航安全風險分級管控和隱患排查治理工作堅持依法合規、務實高效、閉環管理的原則，圍繞事前預防，推動從源頭上防范風險、從根本上消除安全隱患。雙重預防機制是民航安全管理體系的核心內容，建設和實施過程中應當遵循有機融合、一體化運行的原則。

圖2 民航SMS相關要素與雙重預防機制融合流程

注1：雙重預防機制的第一重預防機制——安全風險分級管控，對應民航SMS的第二大支柱——安全風險管理，本質相同。雙重預防機制的第二重預防機制——安全隱患排查治理，屬于民航安全管理體系的第三大支柱——安全保證的一部分，安全隱患排查同時也是獲取安全績效監測數據的一種方式，并且可能發現新的危險源。

注2：圖2進行了適當簡化以便于理解基本邏輯和流程，省略安全績效監視與測量、數據分析、系統評價等安全管理有關內容，各民航生產經營單位在雙重預防機制建設過程中可結合本單位實際，參考其他規范性文件進行補充完善。

5.2責任主體

民航生產經營單位作為安全生產的責任主體，應當在SMS框架下構建雙重預防機制，有效消除安全隱患、防范化解安全風險，并向從業人員如實告知作業場所和工作崗位存在的危險因素、防范措施及事故應急措施。

5.3監管主體

中國民用航空局（以下簡稱民航局）負責協調、指導行業范圍內的民航雙重預防機制的建立和落實。中國民用航空地區管理局（以下簡稱地區管理局）和中國民用航空安全監督管理局（以下簡稱監管局）負責對轄區內民航生產經營單位雙重預防機制的建立和落實情況實施監管。

6.民航生產經營單位職責

6.1負責人的職責

（1）民航生產經營單位的主要負責人是本單位安全生產第一責任人，對本單位安全生產工作全面負責，在SMS框架內組織建立并落實雙重預防機制，督促、檢查本單位的安全生產工作，及時消除安全隱患。

（2）其他負責人按照“三管三必須”的原則對職責范圍內的安全風險分級管控和隱患排查治理工作負責。

注：生產經營單位的主要負責人因生產經營單位的法律組織形式不同而有所不同。根據《關于進一步強化安全生產責任落實堅決防范遏制重特大事故的若干措施》（簡稱“十五條硬措施”），主要負責人通常指生產經營單位法定代表人、實際控制人、實際負責人。

6.2部門的職責

（1）安全管理部門負責組織開展危險源識別、風險分析和評價分級，擬訂或組織其它業務部門擬訂相關風險控制措施，督促落實本單位重大危險源、重大風險的安全管理措施；檢查本單位的安全生產狀況，及時排查安全隱患，提出改進安全生產管理的建議；如實記錄本單位安全隱患排查治理情況，并向從業人員通報。

注：“安全管理部門”在民航生產經營單位中存在“安監、航安、安質、安管”等不同名稱，但本質上都是安全生產法中要求的“安全生產管理機構”，即企業內部設立的獨立主管安全生產管理事務的部門。

（2）其他部門按照“三管三必須”的原則，履行民航生產經營單位內部管理規定的相應職責，并按規定參與或獨立開展危險源識別，風險分析和評價分級，以及擬定風險控制措施，及時排查治理職責范圍內的安全隱患。

6.3從業人員的職責

民航生產經營單位的從業人員應當嚴格執行本單位的安全生產和安全管理制度和操作規程，發現安全隱患或者其他不安全因素，應當立即向現場安全管理人員或者本單位負責人報告。

6.4工會的職責

民航生產經營單位的工會發現安全隱患時，有權提出解決的建議。

6.5外包方的監管職責

民航生產經營項目、場所發包或者出租給其他單位的，可能危及對方生產安全的，民航生產經營單位應當與承包、承租單位簽訂安全生產管理協議，明確各方對安全生產風險分級管控和隱患排查治理的管理職責。民航生產經營單位對承包、承租單位的安全生產工作負有統一協調、管理的職責。

6.6同一作業區域的監督職責

在同一作業區域內存在兩個以上生產經營單位同時進行生產經營活動，可能危及對方生產安全的，應當簽訂安全生產管理協議，明確各自安全生產管理職責、安全風險管控措施和安全隱患治理措施，并指定專職安全管理人員進行安全檢查與協調。

民用機場等特定運行場景下另有規定的，從其規定。

7.安全風險分級管控

7.1總體要求

民航生產經營單位應當建立健全安全風險分級管控制度，并根據圖2所示，清晰、明確地接入SMS的“安全風險管理”流程。該制度應當包括對安全風險分級管控的職責分工、系統描述、危險源識別、風險分析、風險評價分級和風險控制過程，以及安全風險分級管控臺賬等管理要求。

7.2系統描述

（1）基本要素

參照Doc9859《安全管理手冊》的相關要求，“系統描述”是《安全管理體系手冊》的必要內容，應當至少包括組織機構、業務流程、可能涉及的設施設備、運行環境、規章制度和操作規程，以及接口的描述，以界定SMS及其子系統的邊界，確定雙重預防機制在體系內的特征。

（2）作用

使用系統描述可以使民航生產經營單位能夠更清晰地了解其眾多的內外部交互系統和接口，有助于更好地定位危險源、安全隱患并管控相關風險。同時，及時更新系統描述還有助于了解各種變動對SMS流程和程序的影響，滿足SMS“變更管理”對系統描述進行檢查的相關要求。

（3）格式

系統描述通常包含帶有必要注釋的組織機構圖、核心業務流程圖（包含內外部接口），及各項相關政策、程序的列表，但民航生產經營單位應當使用適合其自身的方法和格式編制適合本單位運行特點和復雜程度的系統描述。

注：基于“系統描述”開展“系統與工作分析”的記錄，作為識別危險源的過程記錄，可由各單位按照易理解、可操作、可追溯的原則確定格式。

7.3危險源識別

民航生產經營單位應當綜合使用被動和主動的方法，識別與其航空產品或服務有關、影響航空安全的危險源，描述危險源可能導致的事故、征候以及一般事件等后果，從而梳理出危險源與后果之間存在可能性的風險路徑。

對重大危險源應當專門登記建檔，進行定期檢測、評估、監控，并制定應急預案，告知從業人員和相關人員在緊急情況下應采取的應急措施。民航生產經營單位應當按國家有關規定將本單位重大危險源及有關管控措施、應急措施報所在地地方人民政府應急管理部門和所在地監管局備案，并抄報所在地地區管理局。

7.4風險分析和風險評價分級

民航生產經營單位應當明確安全風險分級標準，對其所識別的、影響航空安全的危險源進行風險分析和評價分級，從高到低分為不可接受風險、緩解后可接受風險和可接受風險三個等級（采用更多等級的單位，需明確對應關系）。

安全風險矩陣和分級標準由民航生產經營單位按民航局相關業務文件規定和本單位特點自行制定。安全風險指數采用字母與數字組合或單純的數值來表示都是可接受的。

7.5風險控制

民航生產經營單位應依據危險源識別和安全風險評價分級結果，按“分級管控”原則建立健全風險管控工作機制。

（1）對于重大危險源和重大風險，由主要負責人組織相關部門制定風險控制措施及專項應急預案；

（2）對于其他緩解后可接受風險，由安全管理部門負責組織相關部門制定風險控制措施；

（3）對于可接受風險，仍認為需要進一步提高安全性的，可由相關部門自行制定措施，但要避免層層加碼。

對于涉及組織機構、政策程序調整等需要較長時間的風險管控措施，民航生產經營單位應當采取臨時性安全措施將安全風險控制在可接受范圍，且上述類型的風險控制措施制定后，應當重新回到系統描述，按需開展變更管理，并分析和評價剩余風險可接受后，方可轉入系統運行環節。

7.6安全風險分級管控臺賬

民航生產經營單位應當利用信息化技術對風險分級管控工作進行動態監控，建立臺賬，至少如實記錄危險源名稱、危險源所在部門、是否是重大危險源、危險源可能導致的后果、現有風險控制措施、風險分級評價、計劃風險控制措施、風險控制措施落實效果等安全風險分級管控情況。

注：安全風險分級管控臺賬即危險源清單，可參見附錄1的樣例，本規定樣例中未包含安全績效管理有關內容。

8.安全隱患排查治理

8.1總體要求

民航生產經營單位應當建立健全并落實本單位的安全隱患排查治理制度，該制度包括對安全隱患排查治理的職責分工、安全隱患排查、重大安全隱患治理、一般安全隱患治理和安全隱患排查治理臺賬等管理要求。

要通過立整立改或制定等效措施等方法，確保可能導致風險失控的安全隱患“動態清零”，即：針對排查發現的安全隱患，應當立即采取措施予以消除；或對于無法立即消除的安全隱患，制定臨時性等效措施管控由于受該安全隱患影響而可能失控的風險，并制定整改措施、確定整改期限且在整改完成前定期評估臨時性等效措施的有效性。

8.2安全隱患排查

民航生產經營單位應當根據自身特點，采取但不限于安全信息報告、法定自查、安全審計、SMS審核以及配合行政檢查等各種方式進行安全隱患排查。

如發現重大安全隱患，應按照8.3的要求進行治理；如發現一般安全隱患，應當按照8.4的要求進行治理；排查中如發現潛在的危險源，應回溯到“7.2系統描述”進行定位和梳理，適時啟動安全風險分級管控流程識別危險源并管控相關風險；如評估發現的問題不屬于上述任何一類，可選擇是否改進后，回到系統運行環節。

8.3重大安全隱患治理

對于重大安全隱患，民航生產經營單位應當至少：

（1）及時停止使用相關設施、設備，局部或者全部停產停業，并立即報告所在地監管局，抄報所在地地區管理局。

（2）回溯到“7.2系統描述”環節進行梳理，按照“7.安全風險分級管控”要求啟動安全風險管理，制定治理方案。

（3）組織制定并實施治理方案，落實責任、措施、資金、時限和應急預案，消除重大安全隱患。

（4）被責令局部或者全部停產停業的民航生產經營單位，完成重大安全隱患治理后，應當組織本單位技術人員和專家，或委托具有相應資質的安全評估機構對重大安全隱患治理情況進行評估；確認治理后符合安全生產條件，向所在

地監管局提出書面申請（包括治理方案、執行情況和評估報告），經審查同意后方可恢復生產經營。

8.4一般安全隱患治理

（1）對于排查出來風險控制措施失效或弱化產生的一般安全隱患，治理過程中應當回溯到“7.5風險控制”環節對風險控制措施進行審查和調整；對于涉及組織機構、政策程序調整等需要較長時間的風險管控措施，民航生產經營單位應當采取臨時性安全措施將安全風險控制在可接受范圍，且上述類型的風險控制措施制定后，應當重新回到“7.2系統描述”，按需開展變更管理，并分析和評價剩余風險可接受后，方可轉入系統運行環節。

（2）對于暫未關聯到已有風險管控措施、因違規違章等情況被確定的安全隱患，如涉及重復性違規違章行為，回溯到本規定“7.2系統描述”環節進行梳理，并按需啟動安全風險管理；如不屬于重復性違規違章，可立即整改并關閉。

8.5安全隱患排查治理臺賬

民航生產經營單位應當：

（1）建立安全隱患排查治理臺賬（即安全隱患清單，參見附錄2樣例），如實記錄安全隱患名稱、類別、原因分析（如適用）、關聯的風險控制措施、可能關聯的后果（如適用）、整改措施、治理效果驗證情況等安全隱患排查治理情況。已經完成整改閉環的安全隱患可標記關閉，不再統計在本單位安全隱患總數內，但安全管理的數據庫，以及判定重復性、頑固性安全隱患的比對資料，應當長期保存，不得隨意篡改或刪除。

（2）對重大安全隱患除填入安全隱患清單外，還應建立專門的信息檔案，包括重大安全隱患的治理方案、復查驗收報告以及報送情況等各種記錄和文件。

（3）通過職工大會或者職工代表大會、信息公示欄等方式向從業人員通報安全隱患排查治理情況。

9.監督檢查

9.1監督檢查重點

民航行政機關在對各業務系統民航生產經營單位的SMS檢查時應包含以下重點內容：

（1）安全風險分級管控和隱患排查治理的制度建設和實施情況；

（2）安全風險分級管控和隱患排查治理臺賬建立情況；

（3）重大風險的管控措施落實情況；

（4）重大危險源的管控情況；

（5）重大安全隱患的治理情況；

（6）未能按期關閉的安全隱患及重復性違規違章類的安全隱患治理情況。

9.2推動安全隱患動態清零

對于民航行政機關檢查發現的安全隱患，應當責令立即治理，并建立健全安全隱患治理督辦制度，以安全隱患“動態清零”為目標，督促民航生產經營單位落實安全隱患排查治理工作。

（1）對于治理難度高且尚未構成重大安全隱患的一般安全隱患應當重點記錄、跟蹤督辦。

（2）對于檢查發現或接報的重大安全隱患要登記建檔，指定專責部門掛牌督辦，錄入信息系統。必要時，應當將重大安全隱患治理情況通報該單位上級主管部門，或報告同級人民政府對重大安全隱患實施掛牌督辦，落實安全生產法關于相互配合、齊抓共管、信息共享、資源共用的安全監管要求，共同督促民航生產經營單位消除重大安全隱患。

（3）重大安全隱患排除前或者排除過程中無法保證安全的，應當責令從危險區域內撤出作業人員，責令暫時停產停業或者停止使用相關設施、設備。

（4）重大安全隱患治理完成，收到民航生產經營單位提出的書面申請后，由所在地地區管理局或授權監管局組織現場審查，審查合格后，方可對重大安全隱患進行核銷，同意恢復生產經營和使用。

9.3責任追究

民航生產經營單位未按照規定落實民航安全風險分級管控和隱患排查治理工作的，依法進行處理。

10.生效與廢止

本咨詢通告自2022年9月30日生效，《關于印發民用航空重大安全事項掛牌督辦及整改工作暫行辦法的通知》（民航發〔2011〕120號）、《民航安全隱患排查治理長效機制建設指南》（民航規〔2019〕11號）廢止。

本咨詢通告生效起一年內為過渡期，期間各地區、各單位應當逐步完善相關制度及數據庫。