關于加強蓄滯洪區建設與管理的若干意見

(2006年6月13日國務院辦公廳以國辦發〔2006〕45號轉發)

　　我國多暴雨洪水，洪澇災害頻繁。在修建水庫攔蓄洪水，加固江河堤防、利用河道排泄洪水的同時，設置一定數量的蓄滯洪區，適時分蓄洪水、削減洪峰，對保障重點地區、大中城市和重要交通干線防洪安全、最大程度地減少災害損失發揮了十分重要的作用。但是，隨著經濟社會發展和人口增加，許多蓄滯洪區被不斷開發利用，調蓄洪水能力大大降低，蓄滯洪區的建設與管理滯后，安全設施、進退洪設施嚴重不足，蓄滯洪區已成為防洪體系中極為薄弱的環節。上述問題如果得不到及時解決，一旦發生流域性大洪水，將難以有效運用蓄滯洪區，流域防洪能力將大大降低。同時，由于蓄滯洪區內人口眾多，居民生活水平普遍較低，補償救助等保障體系不完善，蓄滯洪區一旦運用不僅損失嚴重，甚至可能影響社會穩定。為進一步加強蓄滯洪區的建設與管理，確保蓄滯洪區及時安全有效運用，現提出以下意見：

　　一、指導思想和基本原則

　　（一）指導思想。全面落實科學發展觀，堅持以人為本，遵循自然、社會和經濟規律，采取法律、經濟、行政、工程、科技等綜合措施，調整蓄滯洪區，加強蓄滯洪區建設與管理，使蓄滯洪區設置科學、功能合理、安全設施齊全、運行規范、補償公平、發展協調，實現由控制洪水向管理洪水轉變，切實提高整體防洪能力，確保蓄滯洪區內人民群眾生命安全，確保流域防洪安全，促進人與自然和諧相處和經濟社會協調發展。

　　（二）基本原則。堅持全面規劃，合理布局，做好蓄滯洪區調整工作；堅持統籌考慮，突出重點，加快蓄滯洪區建設；堅持依法行政，分級負責，加強蓄滯洪區管理，實現洪水“分得進、蓄得住、退得出”，確保蓄滯洪區有效運用。

　　二、做好蓄滯洪區調整與分類

　　（三）合理調整蓄滯洪區。運用幾率很低的蓄滯洪區，具備條件的可以設為防洪保護區；運用幾率很高的蓄滯洪區，具備條件的可以作為行洪通道；根據防洪需要，可以增設蓄滯洪區。通過對現有蓄滯洪區進行必要的調整，使蓄滯洪區布局更加科學合理，有利于防洪安全，有利于集中財力加快蓄滯洪區建設。

　　（四）明確蓄滯洪區調整程序。蓄滯洪區的調整應通過編制（修訂）防洪規劃或防御洪水方案進行，經過科學選比、嚴格論證，按程序審批。根據國務院批準的重要江河防洪規劃或防御洪水方案，抓緊修訂《蓄滯洪區運用補償暫行辦法》（國務院令第286號）附錄所列國家蓄滯洪區名錄，報國務院批準后公布。

　　（五）對蓄滯洪區進行科學分類。根據蓄滯洪區在防洪體系中的地位和作用、運用幾率、調度權限以及所處地理位置等因素，將蓄滯洪區劃分為三類，即：重要蓄滯洪區、一般蓄滯洪區和蓄滯洪保留區。重要蓄滯洪區是指涉及省際間防洪安全，保護的地區和設施極為重要，運用幾率較高，由國務院、國家防汛抗旱總指揮部或流域防汛抗旱總指揮部調度的蓄滯洪區；一般蓄滯洪區是指保護局部地區，由流域防汛抗旱總指揮部或省級防汛指揮機構調度的蓄滯洪區；蓄滯洪保留區是指運用幾率較低但暫時還不能取消的蓄滯洪區。通過對蓄滯洪區分類，進一步明確各類蓄滯洪區在流域或區域防洪中的地位，分類指導蓄滯洪區的建設與管理。

　　三、加強蓄滯洪區建設與管理

　　（六）編制蓄滯洪區建設與管理規劃。要根據防洪形勢的變化和經濟社會發展的要求，按照統籌兼顧、突出重點、分步實施、因地制宜的原則，在對蓄滯洪區進行合理調整和科學分類的基礎上，抓緊組織編制全國蓄滯洪區建設與管理規劃，報國務院或者國務院授權的部門批準。蓄滯洪區建設與管理規劃的編制，要在對蓄滯洪區設置、功能、運行方式、安全設施建設模式和標準、管理政策等開展專題研究的基礎上進行，并與流域防洪規劃、水資源綜合利用規劃和土地利用總體規劃相銜接。

　　（七）加強蓄滯洪區建設。要加大投入力度，加強以進退洪設施、圍堤工程和安全設施為主要內容的蓄滯洪區建設。要突出重點，對不同類型的蓄滯洪區采取不同的建設措施。對重要蓄滯洪區，按防洪規劃要求加固圍堤或隔堤，建設必要的進退洪設施；對一般蓄滯洪區，以加固圍堤或隔堤為主，必要時修建固定的進退洪口門；對蓄滯洪保留區，原則上不再進行蓄滯洪區建設。對運用幾率較高的蓄滯洪區，以區內人員外遷為主，或者以安全區（圍村埝、保莊圩）為重點進行安全設施建設，保障群眾正常生活，避免經常性、大范圍的群眾轉移；對運用幾率較低的蓄滯洪區，以人員撤退為主，以轉移道路、橋梁為重點進行安全設施建設。

　　（八）強化蓄滯洪區管理。要深入分析和研究蓄滯洪區管理中存在的問題，提出解決問題的政策措施和辦法，抓緊研究起草蓄滯洪區管理條例，加強和規范對蓄滯洪區的管理。研究制定蓄滯洪區維護管理經費政策，明確蓄滯洪區維護管理經費渠道。根據流域防洪需要，盡快編制蓄滯洪區洪水風險圖，并將蓄滯洪區風險程度向社會公布，為規范管理、安全運用蓄滯洪區，指導經濟結構和生產布局調整，建立和完善補償救助等保障體系提供支持。在蓄滯洪區內或跨蓄滯洪區建設非防洪項目，必須依法就洪水對建設項目可能產生的影響和建設項目對防洪可能產生的影響進行科學評價，編制洪水影響評價報告，提出防御措施，報有管轄權的水行政主管部門或流域管理機構批準。

　　（九）規范蓄滯洪區經濟社會活動。要從流域、區域經濟社會協調發展的高度，研究不同類型蓄滯洪區管理與經濟發展模式，調整區內經濟結構和產業結構，積極發展農牧業、林業、水產業等，因地制宜發展第二、三產業，鼓勵當地群眾外出務工。限制蓄滯洪區內高風險區的經濟開發活動，鼓勵企業向低風險區轉移或向外搬遷。加強蓄滯洪區土地管理，土地利用、開發和各項建設必須符合防洪的要求，保證蓄滯洪容積，實現土地的合理利用，減少洪災損失。蓄滯洪區所在地人民政府要制訂人口規劃，加強區內人口管理，實行嚴格的人口政策，嚴禁區外人口遷入，鼓勵區內常住人口外遷，控制區內人口增長。

　　（十）完善蓄滯洪區運用補償等保障措施。要總結近年來蓄滯洪區運用補償工作的經驗，進一步研究補償機制，包括補償對象、范圍、標準以及財產登記和補償程序等，適時修訂《蓄滯洪區運用補償暫行辦法》。蓄滯洪區所在地省級人民政府要制訂實施細則，規范蓄滯洪區運用補償工作程序和內容。積極開展洪水災害損失保險研究，建立有效的洪水災害損失保險體系，化解蓄滯洪區洪水災害損失風險，實現利益共享、風險共擔，提高社會和群眾對災害的承受能力。

　　四、加強組織領導

　　（十一）切實落實地方責任。蓄滯洪區是我國江河防洪體系的重要組成部分。蓄滯洪區的建設與管理事關人民生命財產的安全，事關大江大河的防洪安全，事關經濟社會全面協調可持續發展的大局。蓄滯洪區所在地人民政府要高度重視蓄滯洪區的建設與管理，將其列入重要議事日程，并作為“十一五”防洪建設的重點，制訂相應的政策措施和管理辦法，建立和健全管理機構，明確職責，加強領導，周密部署，扎實推進。

　　（十二）認真履行部門職責。國務院各有關部門要按照職能分工，各負其責，密切配合，加強對蓄滯洪區調整、建設與管理的組織、指導和協調，及時研究解決工作中遇到的問題。發展改革委要會同有關部門指導地方抓緊研究制定蓄滯洪區產業結構調整的相關政策。財政部要組織制定蓄滯洪區扶貧等方面的優惠政策和蓄滯洪區維護管理經費政策。水利部要會同有關部門抓緊編制（修訂）重要江河防洪規劃或防御洪水方案，認真做好蓄滯洪區調整、分類工作，修訂《蓄滯洪區運用補償暫行辦法》，組織編制蓄滯洪區建設與管理規劃和蓄滯洪區洪水風險圖，制訂蓄滯洪區建設標準和洪水影響評價辦法，研究起草蓄滯洪區管理條例。其他有關部門要積極配合，團結協作，共同做好蓄滯洪區的各項工作。