近日，生態環境部聯合國家發展和改革委員會、工業和信息化部、住房和城鄉建設部、交通運輸部、農業農村部、國家能源局印發《減污降碳協同增效實施方案》（以下簡稱《方案》）。

《方案》是對《關于深入打好污染防治攻堅戰的意見》等生態文明建設戰略文件提出的“堅持以人民為中心的發展思想，以實現減污降碳協同增效為總抓手，以改善生態環境質量為核心，統籌污染治理、生態保護、應對氣候變化”等要求的貫徹落實。

《方案》創造性地融合了“雙碳”目標與建設美麗中國的多要素目標，將總抓手進一步分解為目標協同、區域協同、領域協同、任務協同、政策協同、監管協同，不僅將全面提高中國環境治理綜合效能，實現環境效益、氣候效益、經濟效益多贏，而且將引領全球氣候與生態環境協同保護進入污碳共治的新時代。

《方案》引領了全球氣候和環境協同治理。

美國、歐盟等發達國家和地區，先經歷了上世紀污染治理的歷程，近年來又聚焦應對氣候變化工作，協同管理的經歷和經驗并不充分。以美國為例，國家環保署“綜合環境戰略”主要支持其他發展中國家通過空氣治理提升氣候效益；加州“清潔空氣愿景：空氣質量和氣候規劃框架”，試圖整合空氣質量實施計劃和溫室氣體控制框架，但只是在2013年啟動框架設計后就未再更新。加州灣區空氣質量管理局發布了“2017年灣區清潔空氣計劃”，在減少臭氧前體物排放，保護公眾健康，并協同減少所有社會經濟部門的溫室氣體排放方面整合了政策，但未涵蓋其他環境要素[1]。以IPCC為代表的主流氣候政策研究機構從科學認知和模型推演等角度分析了氣候政策的環境等多重收益，但是常常忽略了環境治理主動性對氣候應對的積極推動作用。

《方案》的出臺，不僅創造性地將溫室氣體減排和氣水土廢棄物等多環境要素全面銜接，而且從措施和政策機制層面提出落地實施要求，凸顯中國實現生態環境根本好轉和碳達峰碳中和兩大戰略的決心和力度，是國家大部制改革整合管理職能的重要成果。兩者的結合不僅能切實發揮好降碳行動對生態環境質量改善的源頭牽引作用，建立降碳為人民提供生活幸福感更直接的聯系，而且能充分利用現有生態環境制度體系協同促進低碳發展，體現中國本地環境政策國內對經濟社會轉型引領和全球氣候治理和可持續發展貢獻。這為廣大處在污染治理中的發展中國家，以及有進一步改善環境質量需求的發達國家都具有重要借鑒意義。

《方案》體現了三大創新。行業治理路徑創新，以結構調整、布局優化、治理技術優化行業發展路徑；環保制度機制創新，以多要素協同、政策協同、機制協同為手段，完善法規標準，準入管理和激勵政策，實現生態環境體系的多要素全流程協同升級；地區和排放主體減排模式創新，從重點區域和城市、園區和企業，社會公眾實現減污降碳的率先突破。

（一）推動重點行業領域協同減排路徑創新

一是通過能源綠色低碳轉型實現減煤控油。據測算，化石能源的開發和使用占到PM2.5來源的三分之二，臭氧的五分之四和溫室氣體排放的90%[2]。北京實現PM2.5和臭氧雙降和空氣質量全達標，核心措施是將煤炭和車用燃油從峰值分別削減95%和約8%。《方案》要求同步開展能源生產側清潔化低碳化和能源消費側電氣化，將有效推動工業燃煤、建筑用能、農業用煤和交通用油的電能替代，為環境質量改善和碳達峰奠定決定性基礎。

二是推進結構調整實現工業領域協同減排與產業升級。工業源占全國大氣污染物排放的35%-48%，占全國二氧化碳的48%。《方案》突出“綠色制造”，強調工業領域全流程綠色發展。針對二氧化碳排放貢獻近15%的鋼鐵行業，《方案》首次明確到短流程煉鋼占目標，提出“研究建立大氣環境容量約束下的鋼鐵、焦化等行業去產能長效機制，逐步減少獨立燒結、熱軋企業數量”，進一步強調以環境質量目標為導向的產能調控方向，將有利于全國尤其是重點區域加快鋼鐵產業布局的優化調整。

三是通過交通電動化實現行業協同減排。交通源排放是城市細顆粒物與臭氧污染的重要原因之一，全國約35%的氮氧化物和18%的揮發性有機物來自移動源，部分發達城市PM2.5源解析中移動源排放貢獻已接近一半。《方案》提出以“加快新能源車發展”為主線的協同增效路線，明確“到2030年，大氣污染防治重點區域新能源汽車新車銷售量達到汽車新車銷售量的50%左右”的要求。相較此前國家《“十四五”節能減排綜合工作方案》的20%、《2030年前碳達峰行動方案》40%的目標更具有引領性。

四是推進城鄉建設能效升級和污碳倍減。《方案》為城鄉建筑領域實現綠色低碳化指明了關鍵技術路徑。大力發展光伏建筑一體化應用，開展光儲直柔一體化試點。突出建筑節能，提出北方地區建筑節能綠色改造與清潔取暖同步實施。并首次提出在大氣污染重點區域優先使用可再生能源供暖，或將解綁生物質能清潔利用，及推動原有散煤煤改氣工程的可再生能源改造。

五是將農業領域打造為協同增效的新突破。農業農村是治污的新戰場和“雙碳”戰略實施的突破口。《方案》以綠色農業為引領，協同推進種植業、畜牧業、漁業節能減排與污染治理。和化肥農藥減量增效行動。加大秸稈和畜禽糞污的有效利用，減少農業領域甲烷減排。并特別強調了農村清潔能源產供用體系建設，在推動農村取暖炊事散煤替代的基礎上，在農業領域大力推廣生物質能、太陽能等綠色用能模式。

六是推進生態建設源匯轉化。《方案》匹配《國家適應氣候變化戰略2035》，提出開展大規模國土綠化行動，實施生物多樣性保護重大工程，加強城市生態建設，完善城市綠色生態網絡。特別強調了要加強重點生態區的保護和修復，提高生態系統質量和穩定性的必要性以及開展生態改善、環境擴容、碳匯提升等方面效果綜合評估，將裸露地面從揚塵排放源轉化為碳和污染物沉降和收集的匯，強化了環境保護、氣候變化應對和適應協同。

（二）加強溫室氣體減排與當前生態環保管理體系融合的制度創新

一是深化溫室氣體與大氣污染協同防治體系。大氣污染物與溫室氣體排放同根同源同過程，協同控制的潛力巨大。《方案》提出“加大氮氧化物、揮發性有機物（VOCs）以及溫室氣體協同減排力度”，明確了協同治理的對象；研究顯示，相比電力領域，民用、工業領域通過能源產業結構調整的協同減排潛力更大，在減污降碳背景下，應優先實施民用燃料清潔化、并進一步推進工業燃煤設施及落后產能淘汰[3]。

《方案》聚焦上述重點行業，提出要提高深度治理與節能降碳的一體化程度。明確“鋼鐵、水泥、焦化行業及鍋爐超低排放改造，探索開展大氣污染物與溫室氣體排放協同控制改造提升工程試點”。這表明，協同治理技術路徑必須從過去以末端治理為主向源頭管控轉變。

二是探索溫室氣體與水、土壤、固體廢物等環境要素協同。在水環境協同治理方面，要大力推進污水資源化利用，構建區域再生水循環利用體系，積極探索推廣污水社區化分類處理和就地回用。

在土壤治理方面，鼓勵綠色低碳修復，并推動植樹造林增加碳匯，研究各類污染地塊等因地制宜規劃建設新能源項目。

在固廢協同控制方面，將《關于加快推動工業資源綜合利用的實施方案》中提出的新增大宗固廢綜合利用率目標57%提升到60%，并以推進生活垃圾焚燒處理能力為重點，加強生活垃圾減量化、資源化和無害化處理，同時加強生活垃圾填埋場垃圾滲濾液、惡臭和甲烷協同控制。

三是通過生態環境分區管控和行業準入優化新增產業。“將雙碳要求納入‘三線一單’分區管控，建立環境質量與碳目標相協同的產業準入及退出清單制度”，全國嚴控、重點地區嚴禁兩高一低行業發展，引導產業向“專精特新”轉型。較《深入打好污染防治攻堅戰》，進一步強化了“區域環境質量改善目標對能源和產業布局的引導作用”。

四是打造減污降碳環保法規標準和考核評價體系。法規是依法治污降碳的基礎，《方案》提出推動將協同控制溫室氣體排放納入生態環境相關法律法規，特別提出“制定實施《碳排放交易管理暫行條例》”，從部門規章變成國家法規，從嚴打擊碳排放交易違反違規行為；同時提出制訂重點行業溫室氣體排放標準，將溫室氣體排放限值作為管控行業的重要手段。

《方案》將溫室氣體排放控制目標完成情況納入生態環境相關考核，逐步形成體現減污降碳協同增效要求的生態環境考核體系，有力保障了政策的執行。

五是提升能力，建立排放源減污降碳協同管理體系。說清污染源是環保工作核心職能。《方案》提出按履約要求編制國家溫室氣體排放清單，研究建立污染物與碳排放核查協同管理制度，實行一體化監管執法，將大大提升減污降碳協同管理的數據分析和決策支持能力。2020年，我國實現了排污許可證全覆蓋，全國330多萬個固定污染源已全部納入排污許可管理。《方案》要求“研究探索統籌排污許可和碳排放管理，銜接減污降碳管理要求”，進一步明確排污許可制作為固定源執法監管核心的政策定位。

六是研發應用協同的工程技術與經濟政策。污染治理技術是環保產業的核心，在減污降碳背景下，要升級為污碳共治的新技術體系。《方案》里提出了要加強減污降碳協同增效基礎科學、機理研究和成果轉化力度，同時應加快重點領域綠色低碳共性技術示范、制造、系統集成和產業化。要研發多污染物系統治理、VOCs源頭替代等技術和裝備，開展碳減排協同技術創新。在經濟政策方面，充分發揮氣候金融的靈活多樣特點，支持價稅財金政策在散煤替代、建筑節能、 清潔生產、階梯電價、用水定額、重污染天氣績效分級、綠電交易中的應用。

（三）鼓勵各地與各類排放主體探索示范減污降碳創新模式

一是選取重點區域和城市，探索環境氣候經濟發展協同創新。《方案》明確了在國家重大戰略區域、大氣污染防治重點區域、重點海灣、重點城市群等四類區域和在國家環境保護模范城市、“無廢城市”兩類城市中，提出率先探索示范減污降碳模式，實現環境氣候經濟的協同發展。其中，大氣污染防治重點區域因有明確空氣質量改善目標、能源結構調整指標，以及健全的管理機制和法律、規劃保障，進一步夯實各類管控措施，支撐區域空氣質量達標和碳排放提前達峰。

二是鼓勵產業園區與企業創新減污降碳新工藝。產業園區是同行業或產業鏈銜接企業的聚集區，特征排放類似或相關，在落實國家關于重點地區禁止新增化工園區、加大現有園區治理和集中供熱改造的基礎上，《方案》提出促進園區能源、水資源、和廢物系統優化和梯級利用、綜合循環利用等，將會獲得顯著的協同治理收益。針對企業則不僅考慮實施“雙超雙有高耗能”企業強制性清潔生產審核，更要支持企業進一步探索深度減污降碳路徑，打造“雙近零”排放標桿企業，將帶動全行業的治理升級。

三是通過綠色生活方式發動全民減污降碳。首次提出探索建立“碳普惠”公眾參與機制，推動外部收益內部化，可有效調動公眾參與的積極性。并通過多種形式的宣傳教育活動，推廣綠色產品、綠色社區、綠色包裝、綠色低碳出行等機制和活動，提升公眾減污降碳的主人翁意識。

《方案》系統構建了減污降碳協同增效的目標體系，以及行業路徑協同、管理機制協同和減排模式協同三個創新領域。

近期，一是應進一步強化能源結構轉型對減污降碳的全局作用，以三大區域煤炭消費總量控制目標為指導，推動能源生產側低碳化和消費側電氣化。

二是盡快梳理整合碳評與許可證、標準與法規、管理與監察等針對污染源的協同管控要求，依法依規高效治污減碳。

三是繼續堅持大氣污染防治力度不減。以更高標準，更有效保護人民健康為目標，推動環境空氣質量標準的更新，打好消除重污染天氣、控制臭氧污染及柴油車治理三大攻堅戰。

四是在重點地區重點行業實施一批重點減排工程：推動重點區域電爐短流程占比達到25%，轉爐廢鋼利用比提升至20%；發展綠氫為原料的綠色氮肥工業；在VOCs治理中加強甲烷與非甲烷總烴的協同控制；加大占移動源排放總量三分之一的非道路機械的的減污降碳；推廣可再生能源替代散煤的技術路徑和政策；加速畜禽糞污綜合利用率和城市生活垃圾焚燒處理率分別提升至80%和65%。